第八章公共政策的执行与有效性
8.1 复习笔记
一、公共政策执行概述
1．政策执行与政策运行
（1）政策执行的含义
政策执行是一个动态的过程，是指政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。

（2）政策执行的分类
①按政策执行主体的权力来源，可分为依权执行、授权执行和委托执行；
②按政策执行主体的态度，分为积极的政策执行和消极的政策执行，即作为和不作为；③按政策执行方式，分为强制性执行和非强制性执行；
④按政策执行受法律约束的程度，分为羁束和自由裁量两类。

（3）政策执行的主要特点
①政策执行是一种活动或行动的过程。

其目的是试图将既定的政策目标由一种法权的规定性变为一种可供观察、可供比较的实际结果。

②政策执行是一种有组织的活动或行动。

通过组建机构，召集人员并获取必要的授权方式形成组织特有的力量，进而依靠组织的力量有计划地实现政策决定规定的政策目标。

③政策执行是一种法权活动或行动。

向社会公众解释政府的既定政策，要求社会公众遵从法律并与政府一道执行法律。

④政策执行是一种广泛的活动或行动。

综合利用信息、资讯、沟通、权力、财政等政府手段
推进政策执行。

⑤政策执行是一种持续的活动或行动。

在一个动态发展的进程中分阶段、有步骤地实现政策目标。

⑥政策执行是一种追求政策效果的活动或行动。

以最大限度地实现政策目标为最高的价值判断标准，但以不违反法律为限度。

⑦政策执行是一种需要不断总结来自实践的经验教训、不断修正行动策略的活动或行动，强调在既定的政策规定性的条件下，根据具体情况的变化随时调整工作方式和方法。

（3）政策运行
政策运行是指从政策产生到政策实施、政策终结，包括旧政策消亡、新政策产生的周而复始的运转过程。

①政策运行是一种“生命”过程，是由政策制定、采纳、执行、调整和终结等环节构成的、有始有终的行为过程；
②政策运行是一种进化发展过程，每一次政策运行的终结都是新的政策运行的开始；
③政策运行也是信息、能量在政策系统内外交流的过程，政策的周期性运行并不意味着政策系统自身的封闭性，相反具有相当的开放性。

（4）政策运行理论及运行周期模式
政策运行是一个与政策执行相似而又有重大区别的概念。

政策运行理论是在20世纪六七十年代西方政策科学学者对政策运行周期化、阶段化分析、研究基础上提出和发展起来的。

60年代末期，美国政策科学学者开始从为决策者草拟、提供各种政策方案的“趋前”分析，向对现有政策进行研究与修正的“趋后”分析转移，提出了“政策周期”概念，用以分析政策经过制定、实施、评估阶段，并最终走向“政策终止”的运行过程。

这种政策运行周期的分析方法与理论，在整个70年代美国等西方国家占据上风，至今仍为很多政策科学学者赞
同和运用。

2．政策执行研究的缘起与意义
（1）政策执行的研究缘起
①从理论上看，在美国，20世纪60年代末70年代初政策科学研究的视野拓宽，要求对政策系统和政策过程的各种因素和环节作全面深入的研究。

过去人们忽视了对政策执行、评估和终结的研究，这制约着政策分析学科的发展。

②从实践上看，20世纪60年代由约翰逊政府所发起的“大社会”改革的许多政策项目并没有取得预期的效果，这促使人们去评估政策，并寻找政策执行方面的原因。

正是在理论与实践的双重作用下，政策执行在70年代以后成为政策科学研究的一个焦点话题。

（2）政策执行的研究意义
①政策执行是实现政策目标的中心环节，政策的主要目的不是研究问题而是解决问题；
②政策执行的高效率和高质量是政策方案圆满实现的根本保证；
③政策执行是检验政策质量的重要途径；
④政策执行是后继政策制定的重要依据，一方面根据实际情况的变化对原有政策的修正和补充，也就是通常所说的追踪决策，另一方面以前一项政策执行后的反馈信息为基本依据制定新的政策。

3．政策执行的原则
（1）合法、公正性原则
（2）权变性原则
（3）系统性原则
（4）时效性原则
4．公共政策执行模型
（1）史密斯执行过程模型
史密斯认为，政策执行过程中，影响政策执行成功与否的重大因素有四个方面：①理想化的政策；②执行机构；③目标群体；④政策环境。

（2）麦克拉夫林相互调适模型
麦克拉夫林的政策执行相互调适模型是指政策执行者（组织或人员）与受影响者之间就目标和手段做相互调适的一个过程。

他认为这应是一个动态平衡的过程，政策执行是否有效取决于二者相互调适的程度。

（3）霍恩和米特系统模型
米特与霍恩的政策执行系统模型是指在政策决定与政策效果这一转变过程之间存在许多影响二者的变量——既有系统本身的因素，也有系统环境的因素。

具体来说，在政策执行过程中存在六大因素，其互动状况会影响政策执行绩效。

其中包括：①政策目标与标准；②政策资源；③组织间的沟通与强制行为；④执行机构的特性；⑤政治经济和社会环境；⑥执行者偏好。

（4）梅兹曼尼安和萨巴提尔综合模型
梅兹曼尼安和萨巴提尔建构了一个完整的综合理论模型。

他们认为，政策执行过程中的主要变数可以分为问题的可处理性、政策本身的法定规制能力和政策以外的非法定变项三大类。

这三大类变数相互作用，共同影响着政策的执行效果。

政策执行过程的各个阶段分别是：执行机关的政策产出；标的团体对政策产出的顺服；政策产出的实际影响；对政策产出所知觉的影响；政策的主要修正。

二、公共政策执行过程与方式
1．政策执行的一般过程
（1）政策执行的准备阶段
包括：①进行政策宣传；②做好组织准备；③进行物质准备；④制定执行计划。

（2）政策执行的实施阶段
包括：①政策实验；②全面推广；③指挥协调；④监督控制。

（3）政策执行的总结阶段
①绩效评估。

在政策执行完毕以后，需要对政策方案及其执行绩效进行科学、客观、系统、全面的评估。

政策执行绩效评估对于改进政策制定系统，克服政策执行中的弊端和障碍，提高公共政策的质量和效益，具有重要作用。

②追踪决策。

在政策执行过程中，当主客观情况发生了重大变化，或是发现原有政策本身有原则性错误，就必须及时进行追踪决策。

追踪决策不是对原有政策方案的修修补补，而是要进行根本性的修正与变革。

2．政策执行的两个层次
（1）行政自由裁量
行政裁量是指行政机关在法律积极明示的授权或消极默示许可的范围内，基于行政目的，自行斟酌，选择认为正确的行为，而不受法院的审查。

（2）政策执行的象征层面
政策执行的象征性层面，所关切的不仅是如何执行政策的问题，而且是执行多少的问题。

3．政策执行的方式
（1）行政方式
行政方式是政策执行的最机灵的方法，是行政机关采用行政规章制度、命令或指示、组织纪律等行政方式执行公共政策。

行政手段有着显著的特点：①约束力强；②准确性高；③发挥作用快；④具有纵向性特点。

（2）法律形式
法律方式，是指通过各种法律、法令、法规和司法程序审判、仲裁的方式保证政策执行。

法律等段所依靠的不仅仅是国家正式颁布的法律，同时也包括国家各类管理机构制定和实施的类似于法律、具有法律效力的各种规范。

法律手段的特点在于：①严格的强制性；②相对高的稳定性；③普遍的约束性。

（3）经济方式
政策执行中的经济手段，是指运用一系列与价值相关的经济利益范畴，作为经济杠杆来组织调节和影响社会经济活动，促进政策的实施。

经济方式的特点：①利益性；②调节性；③间接性。

（4）思想诱导工作
思想诱导工作，是指运用宣传、舆论、说服、谈心、协商、对话等方式做政策对象的思想工作保证政策执行。

三、公共政策执行与适用主体
1．政策执行适用主体
（1）公共政策执行主体在实施公共政策过程中所发生影响和作用的承受者。

即公共政策的适用主体，是关系政策能否成功执行的一个重要因素。

政策适用主体通常表现为：
①个人；
②有组织的团体（如家庭、厂商、机构、一群共同工作或行动的人等）；
③地理上、政治上的区域（如社区、防洪区、禁建区等）；
④实体单位（如房屋、道路、厂房、车辆等）。

（2）政策适用主体的特点。