权力监督要盯住重点领域抓住关键环节南通市监察学会黄健安［摘要］监督是一个十分复杂的问题。

从理论上讲，所有掌握公共权力的人都是监督对象。

党的十七大报告指出，监督的重点是领导干部特别是主要领导干部，监督的内容是人财物的管理使用。

《工作规划》要求加强对重要领域和关键环节权力行使的监督，唯有如此，才能取得监督实效。

［关键词］权力监督；重要领域；关键环节腐败分子之所以堕落，原因是多方面的，但最根本的一个原因是他们的权力失去有效的监督。

那么怎样加强对权力运行的有效监督，确保权力正确行使呢？中共中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》强调要“加强对重要领域和关键环节权力行使的监督”，而要落实这一要求，必须理清监督思路，健全监督制度，强化监督措施。

一、对权力行使实施有效监督必须理清监督思路监督是一个十分复杂的问题。

从理论上讲，所有掌握公共权力的人都是监督对象。

监督所有拥有公共权力的人能否正确行使权力是完全正确的，这是问题的一个方面。

另一方面还必须明确监督的重点对象是谁，只有明确了监督的重点对象，我们才能抓住问题的关键，取得好的监督效果。

党的十七大报告指出，要重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督。

在沈阳“慕马大案”中被查处的23名副厅级以上领导干部中，有17人是“一把手”，充分证明了这一点。

明确了监督的重点对象以后，我们还要明确监督的内容，也就是监督什么？十七大报告指出，对人财物管理使用进行监督。

从我们查处的一些腐败分子来看，他们几乎都处在权力部门，掌握着人、财、物大权，如果对这些部门的权力不严加监督，产生腐败则是必然的。

在市场经济条件下，除了掌握人、财、物的权力部门容易滋生腐败问题外，还有管理国有资产和管理大工程的招投标的权力部门，如交通、建设、国土等行政管理部门更是一分权力，万分利润，近年全国有13个交通厅长先后落马即可证明。

通过以上对监督对象和监督内容的分析，我们清楚地看到，监督的重点领域和关键环节有两个方面，一个是领导干部特别是党政“一把手”，一个是涉及到用人权、司法权、行政审批权、行政执法权以及对财政资金和国有资产有支配权的领域。

我们只有加强这些重点领域和关键环节权力行使的监督，不断健全监督制度，强化监督措施，才能取得监督实效。

二、对权力行使实施有效监督必须健全监督制度目前，我们对权力行使的监督制度应当说不少，但真正执行到位的太少。

究其原因，当然有制度本身的缺陷，但更主要的是领导权力特别是“一把手”权力的干扰破坏使得制度走样变形、可有可无、形同虚设。

时下，流行的“潜规则”一说，正道明了“明文规定”受到了来自于“权力”的扭曲和挑战。

因此，加强对权力行使的监督，一方面要将实践中证明切实可行的制度采取有效措施切切实实地推行到位，一方面要针对新情况、新问题加强监督制度建设，并对有缺陷的制度进一步完善。

1、要进一步健全民主集中制这是加强对权力监督制约的根本制度。

在对重点领域和关键环节权力行使的监督上必须进一步健全民主集中制，才能确保权力的正确行使，防止公共权力的“私用”和“滥用”。

当前，民主集中制在一些领导干部特别是“一把手”头脑中已经淡化，个人说了算的现象相当严重，有些“一把手”大小事情都必须通过他点头，否则很难办成。

如果不健全民主集中制，就谈不上对重点领域和关键环节权力行使实施有效监督。

为此，必须搭建决策、执行、监督相互制衡的权力运行结构和运行机制，保证决策层、执行层、监督层各司其责、相互制衡；必须科学配置权力，实行集体领导和分工负责制，特别是不能让“一把手”独揽“人、财、物”大权。

2、要进一步完善选拔任用干部制度用人上的不正之风是产生一切腐败的根源。

因此，要根据《党政领导干部选拔任用工作条例》，针对现实中干部推荐、提名、考察、讨论任用的关键环节上存在的漏洞进一步改进和完善各项制度，建立健全科学、民主的干部选拔任用机制和管理监督机制，坚决防止和克服“跑官要官”、“买官卖官”、“带病提职”、“带病上岗”等用人上的不正之风。

推荐干部要充分发扬民主，注重群众公论，特别要注意听取离退休干部和基层群众意见，多数人不拥护的干部不能确定为考察对象。

要完善考察方法，如推行离岗考察制度，这样，能够听到更多的真实反映。

考察干部要全面了解德、能、勤、绩、廉等各方面的情况，既要听上级领导的意见，又要听一般干部群众的意见；既要听正面意见，又要听反面意见；既要重视多数人的意见，又要重视少数人的意见；既要考察干部的工作圈，又要考察干部的生活圈，防止考察失真失实。

考察干部还要严格考察人员的条件，要选择政治素质高，敢于坚持原则、掌握干部标准、熟悉考察程序的干部参加考察组。

讨论任用干部要严格按照民主集中制办事，坚持集体讨论决定。

要将讨论任用干部决定的主体由常委会扩大到全委会，对地方党政“一把手”的任免必须全面实行党的全委会票决制。

3、要进一步完善财政管理制度违法违纪问题绝大多数与经济有关，必须健全公共财政体制，规范财政资金分配和使用行为。

首先，要进一步完善部门预算，细化预算科目。

财政资金分配必须按照部门预算的要求进行定额支出，项目支出要经过专家评审，人大通过的预算必须严格执行。

加快推行部门综合预算的步伐，防止内部多头掌握资金、自行随意支配资金的行为。

其次，要建立健全国库集中收付制度，避免多报、截留、挪用财政资金行为。

加快建立财政信息系统和银行资金清算系统，实现财政与金融、税务、银行等部门的横向联网和对地方的纵向联网，将全部财政资金的收支活动置于即时和动态的监控之中。

第三，完善“收支两条线”管理制度，严格清理部门非税收入，严禁私设“小金库”，杜绝隐匿、挪用、坐支、乱花属于国家收入的预算外收入。

第四，进一步完善政府采购制度，采取积极措施，突出重点逐步扩大政府采购范围，要做好管理与执行机构分设工作，规范政府采购行为，建立起以财政部门为主，监察、审计、采购单位、新闻媒介和社会公众共同配合的有效监督机制。

4、要进一步完善司法管理制度健全审判业务和检察业务管理制度，制定统一的审判权、检察权分解流程和案件质量效率综合评价体系。

建立司法人员业绩评价体系，构建公开、公平、合理的考评机制。

建立委托评估、拍卖、鉴定和查封、扣押、冻结等司法辅助事项管理工作制度。

健全司法人员执法过错、违纪违法责任追究和领导干部失职责任追究等制度。

完善法律统一适用制度，规范司法人员自由裁量权的行使，保证严格、公正、文明执法。

探索个案跟踪回访制度，加强对办案质量的控制。

积极推行审判公开、检务公开和警务公开。

健全司法公开制度，让人民群众以看得见、感受得到的方式实现公平和正义。

5、要进一步完善工程建设招投标制度和经营性土地公开拍卖、挂牌出让制度要积极推行“公布标底+资质审查+抽签决定”的招投标法和“不设标底或公布标底+最低评估价”的招投标法，建立健全建设工程担保制度、投标企业信誉制度或“黑名单”制度、中标公示制度、项目代建制度，严格实施项目法人责任制度、工程监理制度、合同管理制度、设计变更管理制度、履约保证金制度等，从招标信息发布、中介机构比选、评标专家抽取到招标、投标程序各个环节都要尽可能完善制度设计，不留滋生腐败的制度空间。

经营性土地出让必须全部进入市场，实行公开拍卖和挂牌出让制度，要完善相关配套制度，如土地收购制度、土地储备预储备制度、供地预公告制度、基准地价定期更新和公布制度、公开拍卖和挂牌出让经营性土地程序及办法等，规范交易出让行为，确保公开、公平、公正、合法、有效。

6、要进一步完善国有资产监管制度和金融监管制度首先，要建立和完善政府投资监管体系。

建立政府投资责任追究制度，工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位，都应有相应的责任约束。

完善政府投资制衡机制，投资主管部门、财政主管部门以及审计等有关部门，要依据职能分工，对政府投资的管理进行相互监督。

完善重大项目稽查制度，建立政府投资项目后评估制度，对政府投资项目进行全过程监督。

其次，要建立健全国有资产管理和监督机制。

国有资产管理机构要依法履行出资人职责，实现国有资本保值增值，防止国有资产流失。

要完善产权交易制度，依法进行国有产权转让。

要进一步完善国有企业法人治理结构，规范公司股东会、董事会、监事会和经营管理者的权责，形成决策、执行、监督相互制衡的良性运作机制。

再次，要进一步完善金融监管制度，不断完善金融机构内部监管制度，依法维护金融市场公开、公平、有序竞争，有效防范和化解金融风险，保护存款人、投资者和被保险人的合法权益；建立健全上级银行、银监会、审计部门“三管齐下”的外部监管机制，克服金融机构由于“一长制”导致的内部监管难以到位的问题，提高金融监管水平，有效防范金融领域违法违纪案件发生。

三、对权力行使实施有效监督必须强化监督措施加强对重点领域和关键环节权力行使的监督，建立和完善监督制度是十分必要的，但还不够。

制度必须执行到位才能确保权力正确行使，才能有效防范腐败问题发生。

这就需要强化监督措施。

1、要切实落实党风廉政建设责任制这是对重点领域和关键环节权力行使实施监督的重要制度保障，尤其是处于决策、执行环节的领导机关、领导干部和管理人、财、物的重要部门、重要岗位，更要以党风廉政建设责任制来规范、约束权力的行使。

领导干部必须切实履行“一岗双职”，不仅要管好自己、管好家属、管好身边工作人员，还要抓好分管范围、部门的党风廉政建设，加强对决策、执行环节和重点领域权力行使的监督。

落实党风廉政建设责任制，关键要加大责任追究力度，对不认真履行监督职责导致腐败问题发生的，必须按照规定追究责任。

2、要建立部门专项治理纠错机制管理人、财、物的部门，在问题频发、腐败高发的特定时期，自上而下开展部门专项治理，集中时间进行整顿，是有效防范重点领域和关键环节腐败问题发生的重要手段。

如，近些年全国上下开展的清理单位“小金库”实行“收支两条线”管理，整顿规范建筑市场实行公开招标，清理整顿土地市场实行“招、拍、挂”制度，清理行政审批项目改革行政审批制度，改革财政管理体制实行部门“零基预算、国库集中收付制度”等“专项”治理活动，取得了良好的社会效果、经济效益和政治效益。

3、要加强审计和法纪监督审计部门要突出财政预算执行、专项资金、重点建设项目和领导经济责任的审计监督，抓好对金融、税收、会计师事务所、国土资源管理的审计。

要敢于揭露重大违法违规问题，对审计发现的问题要善于从政策上、管理上、制度上分析，提出深化改革、加强管理、完善制度的对策措施。

行政监察机关要主动出击，变被动监督为主动监督，变事后监督为事前、事中监督，切实加强执法监察、廉政监察。

行政执法部门要对重点领域和关键环节权力行使中发生的重大违法案件快查快办，涉嫌犯罪的要及时移交司法机关处理，并有针对性地研究预案，一个部门一个部门地开展预防职务犯罪工作，防患于未然。