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论行政诉讼中利害关系人的原告资格_以两案为例_王克稳

论行政诉讼中利害关系人的原告资格——以两案为例王克稳(苏州大学法学院暨东吴公法与比较法研究所,江苏苏州215006 教授) 摘 要:在行政诉讼的原告资格中,利害关系人的原告资格是一个较为复杂的问题,我国司法解释赋予与具体行政行为有法律上利害关系的人以原告资格,但如何理解与认定法律上的利害关系,在理论与实践中均存纷争。

值《行政诉讼法》酝酿修改之际,对法律上利害关系的内涵、决定利害关系人原告资格的核心要素及利害关系人原告资格的认定等问题重新进行梳理与分析,具有实际意义。

关键词:起诉人;原告资格;法律上利害关系;合法权益中图分类号:DF74 文献标识码:A 文章编号:1005-0078(2013)01-038-08在行政诉讼中,原告除具体行政行为的相对人外,①还包括受该具体行政行为不利影响的人。

②但与相对人具有当然原告资格有所不同的是,并非所有的利害关系人都具有当然的原告资格,因此,哪些利害关系人具有原告资格即成为我国行政诉讼中一个极具争议的老问题。

在《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(下简称《解释》)出台前,利害关系人的原告资格在立法及司法上是不明确的,在这一解释通过之后,“与具体行政行为有法律上利害关系”成为判断利害关系人原告资格的依据,但什么是法律上的利害关系?决定利害关系人原告资格的核心要素是什么?司法如何审查和认定法律上的利害关系?等等问题仍没有完全解决。

值《行政诉讼法》酝酿修改之际,本文拟结合两案例对此进行理论上的重新分析与梳理。

一、案情简介案1:江苏省滨海县八滩镇八滩村五组村民沈育双于1992年在八滩镇5008公路八滩段新街道南侧建造门市房两间,1999年8月8日,沈育双与陈德兵签订房屋买卖协议,将以上房屋以132 600元的价格出卖给陈德兵,并收取了卖房款;1999年9月2日,沈育双向刘正权借款5万元,在借款据上沈育双注明自愿将以上房屋作抵押,借款到期后沈育双未还款并外出搞工程,即将上述房屋交刘正权居住,刘正权于2000年3月进住该房。

1999年8月24日,陈德兵向滨海县国土管理局申请受让购买沈育双房屋宗地的土地使用权,滨海县国土管理局于2000年12月3日向陈德兵颁发了滨国用[2000]字第0294号国有土地使用证,2011年12月7日,陈德兵取得上述房屋的房屋所有权证。

2004年9月22日,陈德兵以其已购买并取得房屋产权为由起诉刘正权,要求刘正权迁出上述房屋,滨海县法院判①在我国,行政相对人作为一学理概念存在两种不同的理解:一是狭义上的,认为行政行为的相对人就是行政行为所直接指向的对象,二是广义上的,指凡是合法权益受具体行政行为影响的人都是相对人,根据行政相对人与具体行政行为的关系直接与否,行政相对人又分为行政对象人和行政相关人,行政对象人是直接承受具体行政行为的人,行政相关人是其合法权益受到具体行政行为影响的人(参见章剑生:《行政诉讼法基本理论》,中国人事出版社1998年版,第68页)。

本文采狭义上的观点,将具体行政行为直接指向的对象称为相对人,将相对人之外的受具体行政行为影响的人称为利害关系人。

②本文的讨论范围限于受具体行政行为不利影响的第三人,不包括具体行政行为的相对人、受行政不作为行为影响的人、行政违法行为中的受害人以及公益诉讼的代表人。

决刘正权在判决生效后的60日内迁出。

①在上述民事诉讼中,刘正权得知沈育双已将上述房屋买给了陈德兵,且陈德兵已经取得了房地产权证,遂于2006年4月3日以滨海县人民政府为被告提起诉讼,“本案第三人(陈德兵)请求撤销滨海县政府颁发给陈德兵的国有土地使用证。

滨海县法院经审理后认为:购买沈育双房屋的行为在先,而沈育双向原告(刘正权)借款的行为在后,第三人在购买沈育双的房屋后,依法完善了相关法律手续,取得了合法的房屋产权,且我院[2004]滨民一初字第1392号民事判决已明确该房屋归第三人所有。

原告与沈育双的房屋抵押协议未依法办理房产抵押登记,该抵押行为不受法律保护,且该抵押行为的效力已经两级法院判决确认不生效,②被告向第三人颁证的行为与原告不具有法律上的利害关系,其不具备本案原告诉讼的主体资格”,并以此为理由裁定驳回原告刘正权的起诉。

③刘正权不服提起上诉,盐城市中级人民法院经审理后认为,本案所诉的土地使用证是被上诉人滨海县人民政府于2000年12月核发给原审第三人陈德兵的,当时本案的上诉人刘正权尚居住在争议的土地上的房屋内,原审裁定认为上诉人刘正权与本案没有法律上的利害关系是不妥的,应予纠正,故裁定撤销滨海县人民法院[2006]滨行初字第0007号行政裁定,由滨海县人民法院继续审理。

④滨海县法院继续审理后认为,原告(刘正权)在借款给沈育双后,曾在沈育双的房屋内居住达5年之久,被告在向第三人颁发本案所诉的土地使用证时,原告尚居住在争议土地上的房屋内,故原告具有本案原告诉讼的主体资格;但认为被告的发证行为程序合法,证据确凿充分,符合法律规定,并以此理由判决驳回原告的诉讼请求。

⑤刘正权不服提起上诉,盐城市中级人民法院经审理后以“本案第三人(陈德兵)的申请符合法定条件,原审驳回刘正权的诉讼请求不影响其实体权利的实现”为由驳回上诉,维持原判决。

⑥案2:黄骅市歧山钢铁有限公司(下简称歧山公司)于 2003年6月26日受让了位于黄骅市齐家务乡杨官村庄205国道东269.7亩国有土地使用权,并办理了黄国用[2004]第503号、第504号国有土地使用证。

2007年1月10日,黄骅市国土局拟以该土地闲置为由对歧山公司作出收回国有土地使用权的处罚,1月12日向歧山公司送达听证告知书,歧山公司无人接受,遂于1月17日向黄骅市政府提出关于收回歧山公司土地使用权的请示,当日市政府作出并向歧山公司送达《收回决定书》,2009年9月29日,国土局在《中国国土资源报》上刊登了注销歧山公司国有土地使用证公告,2009年10月19日,国土局针对歧山公司作出《收回国有土地使用权通知书》。

2007年9月,中国二十冶集团有限公司(下简称二十冶)与歧山公司签订建设工程施工合同并开始施工,后因歧山公司拖欠工程款停工,二十冶于2008年7月向河北省沧州市中级法院提起诉讼并申请财产保全,沧州中级法院于2008年7月16日查封了该宗地块及地上附着物,并在国土局进行了查封登记,国土局协助办理了查封登记手续,2009年8月,沧州中院作出[2008]沧民初字第106号民事判决,判决歧山公司支付二十冶各项费用共计12 165 658.46元。

执行中,沧州中院拟对查封土地采取强制执行措施时发现该宗地块已被黄骅市政府收回,黄国用[2004]第503号、第504号国有土地使用证已被黄骅市国土局注销,沧州中院遂将上述情况通知了二十冶。

二十冶为此于2010年10月21日以黄骅市政府、黄骅市国土局为被告向沧州市中院提起行政诉讼,请求撤销市政府所作的《收回国有土地使用权决定书》和市国土局所作的《注销国有土地使用证公告》和《收回国有土地使用权通知书》,由于二十冶的债权是与歧山公司发生的,虽然诉讼中法院采取了诉讼保全措施,但市政府的收回决定在前,法院的保全在后,因此,本案①江苏省滨海县人民法院[2004]滨民一初字第1392号民事判决书。

② 2006年3月3日,陈德兵对刘正权提起民事诉讼,请求确认沈育双出具给刘正权借据中关于房屋抵押的约定不生效,滨海县法院经审理后作出[2006])滨民二初字第0078号民事判决书,认为沈育双与刘正权设定的房产抵押未办理房产抵押登记,不具备法定的生效要件,依法确认该抵押行为不生效,刘正权不服上诉,盐城市中级法院审理后认为,一审判决中的“不生效”应理解为没有生效,判决驳回上诉,维持原判。

此处所指“两级法院判决”指的就是上述两份判决。

③江苏省滨海县人民法院[2006]滨行初字第0007号行政裁定书。

④江苏省盐城市中级人民法院[2007]盐行终字第00007号行政裁定书。

⑤江苏省滨海县人民法院[2007]滨行初字第0004号行政判决书。

⑥江苏省盐城市中级人民法院[2007]盐行终字第0040号行政判决书。

中二十冶是否具有原告资格成为争议焦点。

法院经审理认为,从被告提供的证据看,其在作出处罚前于2007年1月12日告知歧山公司如要求听证应在接此告知书后5日内提出,2007年1月17日其作出处罚决定时,尚未超过5日的期限,因此,即使该处罚决定已送达当事人也无效。

本案中歧山公司否认收到处罚决定,市政府及国土局未提供签收人有接受处罚决定的权力,所以,应视为2007年1月17日《收回决定》未生效。

原告的债权虽是与第三人(歧山公司)发生的,但在诉讼过程中,原告依法申请了财产保全,在法院依原告申请查封该地块的情形下,原告与该地块之间形成了具有担保物权性质的权益,被告收回该地块的行为直接导致原告的权益受到损害,被诉的收回决定与原告权益的损害之间具有因果关系,因此,二十冶具有原告资格。

法院并以市政府的收回决定事实不清、证据不足,相应的国土局的行政行为亦不合法为由判决撤销了市政府的收回决定、市国土局的注销公告和收回国有土地使用权通知书。

①上述两案均涉及利害关系人作为原告的资格问题,而核心问题都是如何理解与适用“与具体行政行为有法律上利害关系”。

二、“与具体行政行为有法律上利害关系”的理解《解释》第12条规定,“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。

”由于司法解释没有进一步明确“与具体行政行为有法律上利害关系”的涵义与范围,因而,如何理解与适用这一规定一直是理论与实践中讨论的热点话题。

关于“与具体行政行为有法律上利害关系”的涵义,我国学界观点纷呈。

有实际影响说,认为只要具体行政行为对起诉人的权利义务产生了实际影响,不论这种影响或利害关系是直接的还是间接的,起诉人即具有原告资格;②有不利影响说,认为如果行政主体的行为,对行政相对人的合法权益造成了不利影响,原告资格就已经具备;③有因果关系说,认为“法律上利害关系”是公民、法人或者其他组织的合法权益与行政行为之间存在的一种因果关系;④有法律上权利义务关系说,认为法律上的利害关系就是法律上的权利义务关系,与具体行政行为有法律上利害关系就是指具体行政行为对公民、法人或其他组织的权利义务产生实际影响,⑤等等。

我们认为,“与具体行政行为有法律上利害关系”应结合我国《行政诉讼法》规定的起诉条件进行分析。

《行政诉讼法》第41条规定:提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织;(二)……。

第(一)项是对起诉人原告资格的规定,这一规定同样适用于第三人作为原告起诉的情形,即第三人只有认为具体行政行为侵犯其合法权益时他才与该具体行政行为有了法律上的利害关系。

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