完善城市总体规划动态实施评估体系研究刘成哲【摘要】随着城乡规划划法、实施评估暂行办法等对城市总体规划评估提出了新要求，国内很多城市都在实践中探索符合自身特点和要求的评估工作体系，但是由于受到城市规划编制技术方法、外部政策变化等因素的影响，我国的规划实施评估还存在着很多不足，本文从总体规划的公共政策属性出发，明确了实施评估的原则，强调了总规评估应当突出的重点内容，提出了完善城市总体规划动态实施评估体系的对策建议。
【关键词】城市总体规划；实施评估；动态；指标体系；政策机制；天津《城乡规划法》第46、47条首次在法律层面对城市总体规划实施评估工作提出了具体要求，明确规划评估是城市总体规划修改的重要条件之一；2009年4月26日，建设部印发《城市总体规划实施评估办法（试行）》（建规〔2009〕59号），明确提出总体规划实施评估是城市人民政府的法定职责。
总规实施评估现已成为城市规划工作体系的重要环节，越来越受到各级政府的重视。
1.开展总规实施评估的必要性1.1保障总体规划科学性连续性的要求通过评估可以及时发展规划实施过程中的问题，提出对策和措施，改善规划成果和质量，纠正实施中的偏差，提高规划的科学性和连续性。
1.2促进总规有效实施的迫切要求开展评估工作，能够有效协助政府各职能部门对规划实施工作进行自身检查，提高总体规划的可实施度和政府的行政效率，保持总体规划对城市发展建设的指导和统筹作用。
1.3总体规划公共政策属性的要求总体规划是政府调控空间资源、公共利益等方面的重要公共政策之一，借鉴公共政策“制定—执行—评估”的过程，建立并完善规划评估制度，是城市规划公共政策属性的必备条件和要求。
2.国内外规划实施评估的理论总结2.1国外规划实施评估主要理论从欧美国家的发展历程来看，其规划实施理论研究经历了一个从开始到逐步完善的过程。
从上个世纪50年代，规划评估的理论逐步建立以来，随着研究的深入，经济学、系统论、政治学等方法和理论不断引入规划评估领域以及城市规划体系的不断完善和发展，规划评估的地位不断提升。
城市规划已经由原本单纯的规划文本或规划图纸的技术行为，逐渐转化为政府的公共政策；规划实施的主要手段也转化为在有关法规指导下，制定如何实施城市发展方向、用地布局调整、改变用地性质、调整道路等级等规划的政策措施；而规划政策的确定，具有各级规划制定者明显的价值取向。
规划评估的内容已经从最初只注重实施前规划方案评估或实施后结果评估，逐渐转向注重实施过程和实施效果的系统性和全面性评估，更加注重规划的综合价值取向，以及各相关配套政策的影响分析。
2.2国内总体规划实施评估发展综述在我国，规划实施评估起步较晚，直到本世纪初以来，真正意义上的规划实施评估才开始在国内一些发达城市开始实践，开展得较早的城市有深圳、广州、天津等；城乡规划法出台后，上海、北京、南京等特大城市以及一大批中小城市也相继开展了总规实施评估实践活动。
大致可以划分为以下三个阶段（图1）：2.2.1 2000年前，总规实施评估的早期阶段早期的规划实施评估，主要为规划修编或修改前的专题或是规划规划成果的章节内容，在评估重点和描述的分量上不足，侧重实施结果的简要对比，2000前编制的大多数城市总体规划的规划回顾或总结都属于这种类型。
2.2.2 2000年后，总规实施评估全面探索阶段2000年以来，深圳、广州、天津等城市先后对总规实施评估进进行了积极探索。
2001年，深圳市学习香港规划检讨的做法，完成《深圳市城市总体规划（1996-2010）检讨与对策》，全面总结了5年来总体规划的实施情况。
2003年，广州市组织了有关专家对广州市城市总体发展战略规划的实施情况进行了评估。
2004年，天津市总体规划修编前，单独组织开展了96版的实施评估。
2006年，浙江省建设厅组织开展了《浙江省城市总体规划实施评价导则基础研究》，并对余姚市总体规划实施进行了评估。
2.2.3 2008年以来，规划实施评估的法定化阶段2008年《城乡规划法》首次在法律层面对总规实施评估提出了具体要求；同年，广东省建设厅下发《广东省城市规划实施评估技术要点》；2009年4月，住建部印发《城市总体规划实施评估办法（试行）》，标志着总规实施评估进入法定化阶段。
随后，天津、重庆、上海、北京等特大城市以及一大批中小城市，相继开展了总规实施评估工作。
2012年以来，广东省、吉林省等相继下发了《关于开展城市总体规划评估及充实完善工作的通知》、《关于开展城市总体规划实施评估工作的通知》，城市规划评估不断向规范化和制度化迈进。
图1 国内总体规划实施评估发展历程示意图2.3发展态势总结，我国个城市总规评估工作，主要呈现以下态势：1.规划实施评估的机制不断完善，向制度化、法律化不断迈进。
如上海已经开始探讨年度实施评估机制，广州建立了每3年对战略规划进行回顾与检讨，深圳市建立近期建设规划和年度实施计划评估机制。
2.评估内容由规划方案评估向综合评估转变。
评估内容由传统的城市规划布局评估，向规划实施政策措施、规划实施过程与效果、规划编制与管理。
3.评估方法由定性定量分析向多种方法结合转变。
遥感和GIS、指标体系、公众参与、调查问卷等技术方法逐渐在评估中得到用。
如上海、广州运用GIS技术进行用地演变分析和用地吻合度分析，北京市、深圳市南山区规划实施评估都开展了相关的公众问卷调查。
4.评估主体由规划单位向多部门合作转变。
实施评估已经由规划主管部门独立负责，转向多部门合作，部分城市开始邀请一些研究机构参与到评估工作。
3.目前我国总体规划评估工作存在的问题与国外城市相比，我国的总规实施评估还不是十分规范和完善，存在种种问题与不足，主要表现在以下方面：3.1规划评估主体单一，评估目的不明确规划评估缺少独立、正式的第三方组织参与；很多总规评估直接为了规划修改或修编而开展，其结论主要是要扩大城市用地规模。
3.2评估对规划实施机制和政策影响考虑不足受传统总规编制技术影响，评估工作也往往重布局规划评估研究，轻实施措施和策略研究，重视结果评估，忽略对过程评估，重视对规划方案前后对比，忽略对政策和机制分析。
3.3评估指标体系难量化，评分可信度不高评估指标体系中很多内容如国际城市、宜居城市、空间组织、空间结构等内容无法通过量化反映的，而公众满意度、政策制定等内容，与其他的规划指标不具有可比性，不能一起加权计算。
3.4过于侧重用地现状与规划的空间吻合总体规划图不代表其空间布局的唯一性，其内容深度与GIS数据的深度不具可比性，用静态规划蓝图与现状用地对比，分析出规划实施结果很难本质问题。
3.5实施评估未能建立有效动态监测机制由于缺少必要的积累，规划评估缺少充分的评估信息，数据库不完善，特别是用地方面的现状数据最为缺乏，导致评估结论的支撑性不足。
3.6公众参与不足、监督检查机制不健全目前国内规划评估阶段的公共参与仅是处于探索阶段，评估参与人员多为规划编制和管理人员，缺少专业的评估队伍和人才，很少由独立的社会组织和研究机构能参与到评估工作中。
3.7评估缺乏动态机制、应用缺乏针对性规划评估往往是被动式的评估，政府自发的、主动式、日常性的评估较少。
规划评估的建议，往往停留在规划系统内部，未能涉及到体制和机制问题，成果应用缺乏针对性。
4.总体规划实施评估的基本原则和重点内容4.1实施评估的基本原则针对存在的问题和不足，结合总规的特点，其实施评估应突出以下原则：1.前瞻性原则。
总体规的战略性，要求评估能够战略性的发现其实施中存在的问题，提出有利于规划实施的建议。
2.公平性原则。
城市规划的公共政策属性，要求评估充分地纳入各方面的相关利益者参与评估工作，确保能够公平、公正地评估实施效果。
3.动态性原则。
要适应规划动态实施的特点，针对政策环境的变化，动态评估规划实施的过程和效果，提示提出规划修改的反馈信息。
4.一致性原则。
评估工作深度应当与所评估的规划层次相一致，监测和评估的主要目标和指标应与上层次政策和规划目标相一致。
5.实效性原则。
实施评估要要真实反映规划最新的实施情况；选取评估指标要可量化和可操作，监测和评价机制应做到技术上可行、效果上可靠。
·在实施评估工作中，要充分考虑公众的利益和主张，鼓励和支持公众参与，并保障公众会政策方针、规划目标和指标发表意见的权利。
4.2实施评估的重点内容根据住建部的要求，结合总体规划所具有的前瞻性、战略性和指导性，参照各城市的实践经验，本文认为总体规划实施评估应该重点突出以下内容：4.2.1宏观背景和重大事件评估国际、国内环境的变化，法律法规、政策、区域规划、重大项目的实施，都会对规划的实施产生相应的影响，带来对规划的适应性修改。
如上海借助主办世博会的契机，上海的航空、铁路、地铁、高速公路等交通基础设施会得到大力的发展，促进了黄浦江两岸的综合开发改造，浦江两岸建设成为一个集综合服务、生态居住和旅游休闲于一体的新城区。
任何规划都有其所处的背景环境，对规划实施情况进行评估，首先就要对其所处的环境进行评估，全面了解国际国内环境的变化、法律法规的实施、相关政策的制定等对规划实施的影响。
4.2.2规划编制体系深化的评估总规位于规划体系的核心层级，需要专项规划、分区规划和控规的深化，才能指导开发建设。
这就要求下层次规划在城市发展目标、空间布局、重大设施布局等方面要与总体规划保持一致。
但在实际工作中，由于规划深度、编制方法、审批等级、编制周期等影响，下层次规划往往会在城市规模、用地细分等方面突破总规的限制。
评估规划编制体系，有利于加强规划编制的计划管理，及早发现问题，实现各级规划一致性，实现总规确定目标的落位。
4.2.3阶段目标实现情况的评估总体规划是战略性、长期性的规划，其在经济、布局、资源、环境等方面目标一般为15-20年后的状态。
由于规划的不确定性，城市实际发展路径不可避免与规划预测路径有所偏离，为保障城市发展的连续性和稳定性，需要将长远目标，分解为短期的、阶段性目标。
通过规划阶段目标的实施评估，促使城市发展轨迹与原规划路径的偏离度处在可控制范围内，并通过必要的调整，促进规划向原定目标不断迈进，提高规划的实效性和对城市发展的调控力。
4.2.4空间布局与用地结构评估城市总体规划是调控城市空间资源的公共政策，空间发展评估必须要在实施评估工作重点突出。
《城市总体规划实施评估办法（试行）》中，评估报告首要内容就是城市发展方向和空间布局内容的评估。
空间结构是否得到加强、建设用地总量和增长速度是否在可控范围、发展方面是否与规划一致、规划增长边界是否突破等内容应成为总规评估的重点。
4.2.5城市可持续发展体系评估城市可持续发展体系包括交通、市政、能源体系，也包括涉及民计民生的各种公共配套服务体系，是城市规划维护社会公平、保障公共安全和公众利益的空间载体，是规划的强制性内容。