!""# 年 $ 月 第 %& 卷 第 ’ 期
河南社会科学
1234， !""# 5634%& *64’
・ 专题之城市社区治理研究 ・
社会资本视角下的社区治理
姜振华 （中国青年政治学院 社会工作与管理系， 北京 １０００８９）
摘 要： 社区治理的本质与社会资本的内涵之间具有天然的契合性， 二者存在着结构性依赖和关联。 社 区治理的发展暗含着一个基本的前提， 那就是需要丰富的社会资本作为基础， 来实现国家与公民社会的合 作。研究社区治理问题， 要求我们引入新的分析视角和范畴， 将作为民间参与网络和互惠信任关系的 “社会 资本” 引进对社区治理的分析， 着眼于政府与公民的合作网络。 关键词： 治理； 社区治理； 社会资本 .8%!4G% + %""$78"#H "’7""&"7"’ 中图分类号： 文献标识码： 文章编号： （!""#）
会资本理论进一步扩展到更为宏观的民主治理研究中，将社 会资本视为公民社会的基石，提供了应用社会资本理论来研 究民主政治和经济发展等宏观问题的新途径。 社区治理是对地方民主政治问题的相关探讨，涉及国家 和公民社会的合作与互信。另外， 公民意识、 公民精神以及公 民参与都是社区治理所不可缺少的维度，这些都与普特南对 社会资本的定义有着很多的不谋而合之处。 因此， 本文采用普 特南对社会资本的定义，来分析社会资本对社区治理的影响 和促进作用。 根据普特南的定义， 我们可以看到， 社会资本主要是由公 民的与信任、 互惠和合作有关的一系列态度和价值观构成的， 其关键是使人们倾向于相互合作、 信任、 理解、 同情， 来提高社 会行动的效率并有助于实现社会行动的目标。社会资本是公 民在紧密的社会关系网络中通过持续的互动和对社区公共活 动的参与中形成的，是共同体内部产生的互惠互利的关系的 总和。 社会资本的本质就是参与网络所具有的信任、 互惠和合 作等特征， 信任、 互惠、 参与、 规范等构成了社会资本的基本要 素。没有社会行动主体通过长期社会交往和合作互利形成的
!""#7"#7%8 收稿日期： 作者简介： 姜振华 （%8$97 ） ， 女， 山东菏泽人， 中国青年政治学院社会工作与管理系讲师， 中国人民大学社会学系在读博 士研究生， 主要研究方向为城市社会学与社区研究。
&" ・ ・
些都是维系网络结构持续稳定发展的价值与道德基础， 是联系 社会横向合作和互惠关系的纽带。 而信任、 合作、 互惠正是社会 资本的核心内容和基本要素， 这就使得我们发现社区治理的本 质与社会资本的内涵之间具有天然的契合性， 社区治理的发展 暗含着一个基本的前提，那就是需要丰富的社会资本作为基 础， 来实现国家与公民社会的合作。因此， 研究社区治理问题， 就要求我们引入新的分析视角和范畴， 将作为民间参与网络和 互惠信任关系的 “社会资本” （!"#$%& #%’$(%&） 引进对社区治理 的分析， 着眼于政府与公民的合作网络。 二、 社会资本概述 许多学者认为， 最早将 “社会资本” 这一概念引入社会学 研究领域的是法国著名社会学家皮埃尔 ・ 布迪厄。 对于如何定 义 “社会资本” ， 目前学术界尚无定论， 学者们在各自不同的 研究领域， 从起源、 功能、 结构等不同角度对社会资本概念加 以界定。一般认为， 社会资本理论框架主要是由布迪厄、 科尔 曼和普特南这三位著名学者建立起来的。无论后来的学者如 何用社会资本进行相关研究，基本都没有超越他们所建立起 来的理论框架。 布迪厄认为， 社会资本是现实或潜在资源的集 合体，这些资源与拥有或多或少制度化的共同熟识和认可的 关系网络有关， 认为社会资本是社会网络关系的总和， 影响个 人的各种回报。 科尔曼从功能主义角度来界定社会资本， 认为 社会资本是个人拥有的表现为社会结构资源的资本财产， 由 构成社会结构的要素组成，并主要存在于人际关系和社会结 构中， 不仅为结构内部的个人行动提供便利， 而且也是解决集 体行动的重要资源。他们都将社会资本界定为一种个人在社 会关系网络或社会结构中所获得的资源，因此是从微观的角 度考察社会资本定义及其功能的。 真正使社会资本概念引起人们重视的是哈佛大学的教授 罗伯特 ・ 普特南， 他通过对意大利不同区域民主绩效的对比研 究指出： “与物质资本和人力资本相比， 社会资本指的是社会 组织的特征， 例如信任、 规范和网络， 它们能够通过推动协调
,・ ・
合和合作的行动。换言之， 社区治理需要协调分散化的多元权 利主体的利益， 促成合作关系的建构， 通过集体行动以实现对 社区公共事务的有效管理， 达到公共利益的实现。但集体行动 的逻辑却很难避免集体行动的困境， 即 “理性的个人行动者” 从自我利益的 “理性” 出发， 损害公共利益， 最后也损害自己的 个人利益。这种集体行动的困境是由公共利益的性质决定的。 社区治理涉及的是公共利益与公共产品，如社区环境的 美化、 社区福利服务的提供、 社区秩序的维护等。社区公共利 益和公共产品具有非排他性和相关性，这意味着增加新的受 益者并不会减少原有受益者的利益。 但与此同时， 相关性则意 味者公共利益会受到损害， 而且不只是某一个人受到损害， 而 是同一社群的所有其他人也受到损害。公共利益的相容性直 接导致了个人的 “搭便车” 动机： 公共利益的增加或减少反正 不会直接使我个人的利益比别人更多或更少，所以我个人对 公共利益的奉献既无好处， 且常常无意义， 还不如让别人去做 奉献， 我自己则坐享其成!"#。因此个体的理性行动导致了集体 行动的非理性， 会无可避免地造成 “公用地悲剧” 。 如何解决集体行动的困境成为学者们研究的热点， 如公共 选择理论、 新制度主义分别从不同的假定和逻辑出发， 探讨人 类在公共事务中采取集体行动与合作的基础与界限。 奥尔森从 个人的理性选择出发， 认为个人的理性行动不足以达成公共物 品资源供给和集体行动的基础， 除非外部存在着强制的手段或 额外的利益机制， 压迫或说服理性的个人去服从集体行动的要 求 。 奥尔森得出的悲观性的结论使人们感受到， 在寻求超越集
)*+ 和行动来提高社会效率。” 与布迪厄和科尔曼相比， 他将社
认同关系，以及认同关系背后积淀下来的信任、规范和网络 等， 就不可能生成和发展社会资本。 普特南在 《使民主运转起来》 一书中以 “博弈论” 和 “理 性选择” 等理论作为基础， 分析了信任、 互惠规范以及网络等 的作用及其相互之间的关系。 信任是社会资本中的核心话语， 也是社会资本的最重要的要素， 因为信任能够降低交易成本， 最有效地推动社会行动的实现； 互惠是社会资本的基础， 可以 将近期的 “利他” 和远期的 “利己” 结合起来， 解决集体行动 的困境；参与网络可以通过持续的互动密切社会成员之间的 关系，在网络互动中使个体从缺少社会公德心和责任感的成 员变成具有公益感和资源共享的社会成员，增强他们对共同 体的认同感和归属感。 信任、 互惠和参与网络之间是相互联系 的， 也是相互促进和加强的。 普遍的互惠可以有效地减少机会 主义的行为，将导致那些经历重复互惠的人之间的信任水平 增加，而紧密的社会交换网络将增加游戏理论中所说的关系 的重复和联系， 从而也将增加社会信任水平。 信任水平的提高 和信任度的加强则有利于互惠规范的顺利实现和参与网络的 稳定发展。普特南在 《独自打保龄： 美国下降的社会资本》 一 书中， 把二战以后美国人民对公共事务参与的减少， 解释为信 任下降和社会资本匮乏，指出了参与和信任之间的相互加强 的关系。 正是因为社会资本的各要素之间是相互促进的关系， 所以社会资本的存量有自我强化和积累的倾向，使得社会资 本具有了生产性的特点。 三、 社会资本对社区治理的促进作用 如前文所述，丰富的社会资本是有效实现社区治理的一 个前提条件，社会资本构成了社区治理顺利发展的关键性因 素，社会资本的存量与增量及其性质都会影响到社区治理的 绩效。尽管我国的社区治理在社区建设的推动之下取得了很 大的成就， 但是结合治理的理念及其特征， 我们会发现社区治 理的现状和理想之间存在着很大的差距， 主要表现在： 由于政 府对社区公共资源的垄断，社区治理仍然未从根本上改变政 府唱独角戏的现象， 政府没有实现从 “划桨者” 到 “掌舵者” 的角色转换； 政府、 社区组织、 辖区单位、 其他非营利组织及社 区成员之间的互动网络远远没有形成，治理组织体系仍保持 垂直科层结构；社区成员参与社区活动和行使民主权利的广 度和深度都还远远不够， 社区居民参与的主动性差， 社区意识 不强， 社区参与治理的热情和能力都普遍偏低。 造成这种差距 的一个很重要的原因在于社区社会资本的缺乏，社区治理关 系未能形成信任与互惠关系。 研究社会资本对于社区治理的影响，对于提高社区治理 的绩效有着至关重要的作用。因此我们有必要深入思考社会 资本对社区治理的促进作用， 进而重视社区社会资本的重建， 以实现有效的社区治理， 达到善治的目标要求。综合考察， 可 以发现社会资本对于社区治理的促进作用主要表现在以下几 个方面。 （一） 社会资本可以促进合作行为的产生， 从而有助于解 决社区治理中集体行动的困境 社区治理是政府、 社区组织、 其他非营利组织和社区居民 等多方利益主体进行集体选择和行动的过程， 而集体行动涉及 有决策能力的个人或者组织为达成某个共同目标而采取的联
一、 社区治理的兴起 治理 :;6<=>?@?A=B 理论在 !" 世纪 8" 年代逐渐进入政治 学、 管理学、 经济学等多学科研究领域的视野， 并日益引起人 们的广泛关注，开始成为社会政治等多领域实践中的时髦话 语。治理的理念及其模式之所以能够代替与统治:;6<=>?C=?DB 相关的制度结构而大行其道，有着深刻的社会文化背景及历 史必然性。经济全球化的浪潮导致了经济发展的不确定性以 及适应跨越民族—国家疆界的经济活动的新的公共管理领域 和主体的出现，这必然引起对传统的行政管理体制和统治模 式的批判和反思，要求对公共事务的管理进行理论突破和制 度创新。 另外， 治理理论被引入社会管理的最直接的原因在于 它成为弥补市场失灵和政府失效的一种有效尝试。面对市场 失灵和政府失效所引起的不足和缺陷，人们发现妥善的治理 可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，治理 理论由此而成为回应治道变革的强势政治理论话语。 在我国，随着改革开放的深化和市场经济的逐渐成熟以 及 “单位制” 的解体， 社区中利益主体的多元化、 资源配置结 构的多元化和动态化、 社区组织和非营利组织的蓬勃发展， 治 理理论的理念及模式逐渐被引入到社区发展和社区建设的实 践活动中，并为基层公共管理体制改革和创新奠定了的重要 理论基础，运用现代治理理念进行社区管理体制的重构逐渐 成为新的研究热点。 另外， 现行的社区公共管理体制中存在着 诸多问题，如政府对社区公共资源的垄断造成了政府职能的 错位和管理主体的单一化，社区公共管理合法性的不足造成 了社区居民的社区意识的薄弱和参与意识的滞后。这些都在 客观上要求实现社区治理结构的转型和重塑。 中国政府为了实现社区建设的目标，在城市社区治理结 构方面进行了前所未有的改革与创新。在治理的理念下进行 了社区治理的改革， 在发挥政府主导作用的前提下， 积极培育 社区组织及其他非营利组织， 努力推动社区自治的实现， 鼓励 社区居民参与社区公共事务管理和公益事业的建设。根据治 理理论及其特征， 结合我国社区发展的实践， 可以把社区治理 定义为以社区地域为基础， 政府、 社区组织、 居民共同管理社 区公共事务的活动，它体现为社区范围内的不同主体依托各 自资源而进行的相互作用模式E%F。 社区治理主体由单一化转变 为多元化， 由政府与公民社会、 私营部门等多元主体共同治理 社区公共事务，可以避免政府失效所带来的诸多问题，改变 “单位制” 下社区公共权力的 “官本位” 运行格局， 有利于调 动社区各方面的力量参与社区建设。 通过对治理特征的分析可以看出，社区治理的实质是建 立在市场原则、 公共利益和认同之上的合作， 社区治理关系主 要表现为信任和互惠关系。 换言之， 社区治理要实现对公共事 务的有效管理 （达到善治的要求） ， 实现公共利益的最大化， 关 键性因素就是建立多元主体之间的协调和参与网络， 实现国家 和公民社会的多边合作。这种参与网络是政府、 社区组织和居 民等多方利益主体在持续的互动过程中经过重复的博弈而建 立的合作与互惠关系， 它的形成、 维持离不开有效的社会规范、 共享的信念和价值观， 例如信任、 相互的认同、 宽容和理解， 这