在全面建设小康社会、构建和谐社会和消费型社会的历史阶段推出《国民休闲纲要》，是政府为老百姓谋幸福一贯追求的表现，也反映了新的时代背景下执政理念的新内涵。
一、《国民休闲纲要》的性质定位（一）国民幸福工程改革开放促进了社会生产力的发展和人民生活水平的提高，但由于我国长期以来以经济建设为中心，重增长、轻发展，尤其是社会发展严重滞后于经济增长，贫富差距、阶层分化以及利益诉求与价值取向的多元化等社会问题影响了大众对幸福的感受。
如何提升国民的幸福感，建设社会各阶层和睦相处、社会成员各得其所的和谐社会，是目前摆在我国社会发展中的首要问题。
积极健康的休闲，是提高国民生命质量和幸福感的重要形式，是优化社会资本、消解社会矛盾的重要方式，是创造幸福GDP、打造更可持续发展模式的重要途径，对于满足发展的最终需求、真正落实以人为本理念、形成一个现代文明的社会具有终极意义。
（二）国民健康工程改革开放以来，由于我国经济长期处于全球产业链低端，导致国民适应现代化发展要求的科技知识和文化水平提升较慢。
另一方面，虽然随着我国卫生事业发展和物质生活水平的提高，居民健康水平有所提升，但是在工业化、城市化和社会转型发展进程中，一系列现代病、都市病、心理疾病呈爆发态势。
据2006北京国际健康论坛报告，我国人口中15%属于健康，15%属于非健康，70%属于亚健康，亚健康人口超过9亿。
根据中国人才蓝皮书披露的数据，我国知识分子群体有70%的人走在“过劳死”的边缘，这些人中的2/3将死于心脑血管疾病。
目前，精神疾病已超过心血管病，跃居我国疾病患者的首位。
据2009年亚洲精神科学高峰会报告显示，我国有超过2600万人患有抑郁症。
一项由卫生部、科技部和国家统计局共同完成的调查报告显示，目前中国成人超重率为22.8%，肥胖率为7.1%。
此外，目前中国约1.6亿人血脂异常，成人患病率为18.6%；约有1.6亿多人患高血压。
这是由工作压力过大造成长期紧张、焦虑，以及不适应快节奏的现代生活而导致的。
实施《国民休闲纲要》，采取强有力的工休制度安排，有助于解决危害日烈的过度劳动问题，可以促进人们选择劳闲均衡的和谐生活方式。
休闲对身心的放松和社交功能，可以激发创新的灵感和智慧，产生新的知识、推动智力的再生产。
科学健康的休闲行为，能充分发挥个人的爱好和专长，从而促进人的身心健康和全面发展。
（三）国民就业工程据估算，每年有2500万农民工面临就业压力，600多万高校毕业生就业问题等给社会稳定带来巨大压力。
长远看，未来30年我国还将有3亿左右农村劳动力需要转移和就业。
实施《国民休闲纲要》，大力发展休闲产业，发挥新兴休闲经济的就业增量功能，对于缓解当前的就业困难、持续创造就业岗位具有重要意义。
休闲经济涉及领域广泛，包括旅游业、服务业、健身业、娱乐业等产业以及由此连带的产业群，岗位分布极其广泛。
随着旅游休闲、康体休闲、休闲体育、休闲教育、休闲文化的需求增加，休闲产业将成为最有潜力的就业领域，就业空间十分广阔。
休闲产业就业方式灵活、包容性强，对解决我国的就业问题具有针对性。
休闲产业涉及领域广泛，对人才的需求也十分多样，可以为男性和女性、全职和兼职以及不同层次的人才提供适合的工作岗位。
而且，由于一些行业运营的季节性、时间性较强，工作的弹性很大，能够以更灵活的就业形式吸纳更多的劳动力。
绝大部分休闲服务业是劳动密集型产业，就业门槛和就业成本都比较低，可以为城市化过程中的农村剩余劳动力转移和下岗分流职工创造就业机会。
（四）国民消费工程改革开放30年来中国经济取得了举世瞩目的成就，但在当前世界经济局势下暴露出一系列问题：一是经济发展的动力过于依赖国外市场和出口导向；二是投资强劲，并形成路径依赖与消费弱、拉动力量小的矛盾；三是产业结构升级缓慢，重工化发展趋势明显，与“轻型、服务型”现代经济的发展趋势不符，并导致一系列资源环境问题。
进一步调整经济结构、扩大内需、促进居民消费，是中央确定的长期战略方针和基本立足点，也是有针对性地解决我国经济发展一系列深层次矛盾的正确抉择。
制定和实施《国民休闲纲要》，推进休闲产业的大发展，有助于扩大内需、促进消费，形成新的经济增长点；有助于调整产业结构，推动服务业发展；有助于优化形成供需平衡、内外均衡的经济结构，适应未来发展需求。
由外向型经济向内向型经济转变、由投资向消费转变、由政府主导向发挥市场机制的功能转变、由粗放型生产发展向注重集约生产和生活消费的发展转变，是中国经济下一步必须面对的现实问题，也是建设一个供需平衡、内外均衡、健康稳定的大国经济的战略选择。
（五）国民教育工程读万卷书、行万里路。
引导积极健康的休闲发展方向，也是促进人力资本提升、全面提高国民素质的有效途径。
首先，虽然休闲的首要目的并非学习，但休闲活动具有文化传播、文化体验等教育功能,不仅能够让人的体力得到恢复，也有助于智力的发展和知识的传播，有利于提高国民的素质。
其次，通过休闲对身心的放松，可以激发创新的灵感和智慧，产生新的知识、推动智力的再生产，历史上不少科技、文化成果正是在轻松的交流和思考中产生的。
再次，合理利用休闲时间接受培训教育,可以主动提高个人技能,促进生产和社会发展。
最后，科学健康的休闲行为，能充分发挥个人的爱好和专长，可以使人获得自由、独立和自主感，培养并提高自信、自尊，提高领导才能、培养团队精神、提高认知效率、提高幽默感、促进能力的均衡发展、形成积极乐观的精神面貌等等，从而促进人的身心健康和全面发展。
(六)国家形象工程制定实施《国民休闲纲要》，保障公民休息权利，以健康、高雅的休闲活动提升国民素质，进一步改变国家形象，改变国民形象，改变政府执政形象，是中国和平崛起、向世界展现中华民族复兴的重大战略之一，也有利于塑造劳工权益得到充分保护的经济形象，部分缓解出口产品的贸易壁垒问题。
健康文明的旅游、文化和休闲活动，有利于提高国民的社交、礼仪和文化修养，培育国民的人文精神和气质风度，规范市场秩序。
同时，旅游休闲活动参与者直接的交流，有助于在世界塑造大国公民的国民形象，提高我国的国际美誉度和认同度。
制定和实施《国民休闲纲要》，改善国民休息、休闲和文化娱乐的环境，提高国民生活质量和幸福感，进一步推动休闲产业发展，不仅能够有效改善民生、提高国民福利，也能够提升国民素质、提高人力资本存量；不仅对拉动内需、促进国内消费、扩大就业容量、缓解国际金融危机的压力具有阶段性的现实意义，更对优化消费结构、提升产业结构、消解社会矛盾、提高发展质量、提升国际形象、建设和谐社会等具有长远的战略意义。
制定《国民休闲纲要》须遵循“着眼民生、普遍受益”、“统筹协调、整合资源”、“政府引导、社会参与”、“分类指导、试点先行”、“总体安排、分步实施”五个基本原则，以提高人民生活生命质量为着眼点，以刺激消费和稳定就业为现实切入口，包括提高服务质量、构建和谐社会、建设消费型社会等方面，建立综合性的目标体系。
《国民休闲纲要》应突出惠民利民，从六个方面推进实施：一是加大国民旅游休闲宣传教育力度，调动国民旅游积极性；二是采取多种形式，组织开展多样化的旅游休闲活动；三是适应国民需求，提供丰富多样的旅游产品；四是提供优质服务，营造良好的旅游消费环境；五是以国民旅游休闲为重点，完善国内旅游管理；六是推出系列便民惠民措施，让百姓得实惠。
二、制定《国民休闲纲要》的指导思想与主要内容（一）基本原则按照“民生工程、国家战略、制度创新”的性质，体现六个特点：全民性（考虑最广大人民群众利益）、战略性（国家层面推动）、综合性（整合利用资源、社会广泛参与）、指导性（引导性、纲领性文件）、长期性（较长过程）、配套性（不是孤立计划，要充分利用好相关战略和政策资源）。
一定要有新的制度安排，让老百姓能真正得到实惠。
为此，须遵循五个基本原则：一是“着眼民生、普遍受益”原则；二是“统筹协调、整合资源”原则；三是“政府引导、社会参与”原则；四是“分类指导、试点先行”原则；五是“总体安排、分步实施”原则。
（二）主要内容根据科学发展观的要求，制定《国民休闲纲要》应以提高人民生活生命质量为着眼点、以刺激消费和稳定就业为现实切入口，包括提高服务质量、构建和谐社会、建设消费型社会等方面，建立综合性的目标体系。
除借鉴国外和各地国民旅游休闲计划的主要内容，建议更加突出惠民利民，按照引导性与操作性相结合原则，从六个方面推进实施：一是加大国民旅游休闲宣传教育力度，调动国民旅游积极性；二是采取多种形式，组织开展多样化的旅游休闲活动；三是适应国民需求，提供丰富多样的旅游产品；四是提供优质服务，营造良好的旅游消费环境；五是以国民旅游休闲为重点，完善国内旅游管理；六是推出系列便民惠民措施，让百姓得实惠。
具体内容为整合利用各类资源构建若干体系：完善国民旅游休闲假日体系，扩大旅游休闲市场体系，丰富完善旅游休闲产品体系，培育壮大旅游休闲产业体系，优化拓展旅游休闲空间体系，完善旅游休闲公共服务体系，完善国民旅游休闲优惠体系，完善国民旅游休闲监管体系，完善旅游休闲法规管理体系，完善旅游休闲宣传推广体系，完善国民旅游休闲科教体系，完善国民旅游休闲就业体系。
（三）工作抓手1.以带薪休假为抓手的制度建设。
休闲时间的充足与否、可用于休闲活动的可支配收入多少是制约居民能否参加休闲活动的两大要素。
居民收入反映了一国的现实发展水平、财富分配结构、就业市场供需状况、产业结构状况甚至个人的工作能力和贡献程度，具有一定的刚性，而当前的政府财政也较难进行大规模的补贴。
因此，《国民休闲纲要》应重点从调整大众的休闲时间着手，以“带薪休假制度”为突破口，完善现行工休制度，带动假日旅游休闲和相关产品、产业发展。
2.以公共休闲设施建设和产品供给为抓手的公共服务体系建设。
由于我国长期以来重生产轻生活、重工作轻休闲，休闲产业发展不成熟，市场不完善，休闲供给严重不足，尤其是公共性休闲设施和产品供给不足，休闲设施、文娱设施、各类场馆、文化产品等都与国外有很大的差距,公共性休闲产品的缺乏剥夺了部分公众的休闲权利。
据《旅游与休闲经济的关系研究》课题组调查，有37.1%的居民因休闲的（公共）场所少、位置不便利不参加休闲活动。
休闲产品可以分为不花钱或少花钱的公共产品、具有增值服务的大众化产品和高附加值的个性化产品。
作为休闲发展领域的政府公共性文件和纲领，《国民休闲纲要》应以公共设施建设和产品供给为突破口，逐步引导建设大众型、尤其是针对中低收入社区和人群的休闲设施和公共产品，具体可分为两类：一类是以锻炼身体、消遣娱乐为目的的休闲广场、休闲街区、城市公园、公共健身设施、公共绿地等设施；另一类是以自我实现、技能提高、丰富知识为目的的国家公园、地质公园、自然保护区、森林公园、植物园、动物园、图书馆、群众艺术馆、文化馆、文化站、村镇文化中心、博物馆、档案馆、展览馆、少年宫、科技宫、工人文化宫。