第二步，法律草案的讨论。采取的形式是代表小组 会议、代表团会议、主席团会议和全会会议
第三步，法律草案的通过。一般而言，作为政策转 化为一般法律只要有全体代表或全体委员的过半 数即可通过，转化为宪法条例则需全体代表的2/3 才能通过
第四步，法律的公布。法律的公布是政策转化为立
政策合法化与政策法律化的关系
1)政策合法化与政策法律化的联系
• 政策合法化是政策法律化的基础和前提，政策法律化是政 策合法化的一种特殊表现形式，二者在本质上是一致的。
• 政策合法化是政策法律化的基础。只有经过合法化过程的 政策，才有可能转化为立法。政策转化为法律，当然获得合 法地位，具有执行权力，且有国家强制力保证实施。政策合 法化产出的是 “政策”，政策法律化产出的是 “法律”。
策，这不但包括中央政策，也包括地方政策。政策合法化的 目的是使政策方案获得合法地位，转为合法有效的政策，从 而获得公众认可和执行，最终实现政策目标，解决政策问题。
• (2)政策合法化的主体具有广泛性和特定性。 政策合法化的主体是依法有权使政策方案获得合法地位
的国家机关。这里的国家机关，既包括国家立法机关，也包 括其他国家机关;既可以是中央国家机关，也可以是地方各级 国家机关。但政策合法化的主体也具有特定性，即那些具有 法定权限、特定职权的国家机关。如依照宪法规定，国务院 只有各部委有权发布规章，而国务院直属机关不具有这项权 力。不具有法定的公共政策制定权力或超越法定权限，都不 能使政策合法化。同时，也要注意政策合法化的主体所涉及
4、政策合法化的程序
1）政策合法化的程序。指的是政策方案获得合法地位 的步骤、次序和方式。从理论上说，政策规划阶段结束 后才进入合法化过程。实际上，合法化过程往往又包含 有政策规划的行为性质。不同的政策方案，不同的合法 化主体，往往导致不同的合法化程序。
• 2）政策合法化程序的相对性。政策合法化的程序，应该
5、政策法律化
政策法律化，就是政策向法律的转化。具体说， 是指享有立法权的国家机关依照立法权限和程序，将 成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律。它实际 上是一种立法活动，所以又称政策立法。政策法律化 是政策合法化的一种重要而又特殊的形式。政策法律 化的过程就是立法的过程，其程序也就是立法的程序。
说是从政策规划的终点——方案选优或者说是政策方案的 最终决定后开始的。政策合法化过程并不简单地表现为通 过与颁布政策。通过政策，就意味着先要讨论、审查政策 方案，而这又往往导致对政策方案的某些内容进行修改以 取得较多的赞同意见或决策者的满意。这么一来，政策规 划阶段所说的对政策方案的“最终决定”，似乎又从政策 规划阶段开始。
• 法律依据政策而制定，法律是政党和国家政策的具体化和条 文化；另一方面，党和国家许多政策又是根据宪法和法律制 定的，即法律指导政策。
• 政策在经过制定、执行、评估等环节的形成过程之后，总有 一部分政策因完成了目标而归于终结，一部分政策经过修改 被继续执行，还有一部分更重要的、成熟的和需要长期稳定 的政策被制定为法律，以法律这种特殊的形式继续存在。因 此，政策法律化以政策合法化为基础，是政策合法化的一种
• (3)政策合法化的程序具有相对性。
政策的内容、形式和效力范围不同，政策合法化的
程序也不一样。立法机关或权力机关的政策合法化过程基 本包括提出议案、审议议案、表决和通过议案、公布政策， 说明立法机关的政策合法化过程强调公平与民主。相对而 言，行政机关的合法化过程强调效率，如国务院制定的重 大政策，由国务院常务会议或全体会议讨论决定后由国务 院总理签发，一般性政策国务院总理有权直接签署发布。
• 政策合法化与政策法律化本质上是同一的。从宏观上来讲， 二者都建立在一定的经济基础之上，都是广大公众的意志 和利益的体现，都是决策民主化、科学化和法制化的具体 体现，都是依法治国、依法行政的需要。从微观上来讲， 如前所述，政策法律化也不是把政策原原本本地转化为法 律，而是一个重新制定政策或者说是立法的过程。从政策 包涵法律的角度讲，法律也是一种政策，立法阶段也就是 政策制定阶段，法律草案也是政策方案的一种，这种政策 方案的合法化过程，同时也就是法律化的过程。因此可以 说，政策合法化与政策法律化本质上是一致的。
5 公共政策合法化
2、政策合法化的作用
（１）政策合法化是政策制定过程的重要阶段，又是 政策执行的前提；
（２）政策合法化是决策民主化、科学化和法制化的 具体体现；
（３）政策合法化是依法治国的需要。
3.公共政策合法化的特征
• (1)所有政策有其合法化过程。 没有经过价值认可或公众认可的所谓政策均不称其为政
政策法律化的特征
•
1)并非所有的政策都可以法律化。从上述政策法律化
的条件中我们得知，只有那些事关全局有重大影响力的 且有立法必要的，成熟的、稳定的政策才可以转化为立 法。不具备上述条件的政策若转为立法，那只有裘读法 律的尊严和权威，造成国家法制的混乱。
•
2)政策法律化的主体具有特定性。政策法律化的主
4) 立法机关或权力机关的政策合法化过程
议会、国会、人民代表大会等，因其主要职权是立
法，所以人们往往把它们看作立法机关的同义语。研究 立法机关或权力机关的政策合法化过程，不能局限于立 法过程甚至中央立法机关或最高国家权力机关的立法过 程。立法机关或权力机关的政策合法化程序，当然不可 能完全一致，但基本上包括提出议案、审议议案、表决 和通过议案、公布政策等环节。
体只能是立法机关，因为只有立法权的国家机关包括
全国人大及其常委会，省级地方人大及其常委会，随着
政府职能的扩张，国务院及其各部委也获得了部分立法
权。
• 3)政策法律化的程序具有规范性和程式化。
第一步，立法倡议。只有经过立法提案权的部门或 人员提出立法倡议，原有政策万案方可列入立法 程序
3)行政机关的政策合法化过程。
政策合法化过程是与政策决策的领导体制紧密
相联的。领导体制的不同往往导致政策合法化过程 的不同。我国的行政首长负责制是建立在民主集中 制基础上的。在政策决策的过程中，这一点体现得 尤为明显。在行政首长对政策方案的决定、签署之 前，有些做法或制度，如政府法制工作机构对政策 方案的审查，特别是重大问题必须经常务会议或全 体会议讨论决定的法定制度，是与行政机关的政策 合法化过程密切相关的。根据政策合法化程序的相 对性原理，我们可以把这些做法或制度也看作是我 国行政机关的政策合法化过程。