全面、更具体地对行政区域内的全部土地进行分析和研究后编制
的，因此土地利用总体规划应对城市总体规划起指导作用，决定
城市总体规划的城市用地规模；另一方面，城市总体规划对土地
利用总体规划所确定的规模起验核和反馈作用，补充和完善土地
利用总体规划的控制指标。只有这样，两者才能相互衔接、相互
协调，真正发挥规划的指导作用。
•
土地利用总体规划，采用的是指标控制和分区控制相
结合的方法。指标控制由全国规划对各类用地提出控制指标，
逐级下达，层层分解，最后落实到乡镇，在数量上进行调控。
分区控制则主要在布局上进行调控，不同层次的规划有不同的
要求。在实践中有不少市的规划既有全市范围的地域分区，又
有全市或市区范围内的用途分区。
•
我国城市总体规划主要是在五十年代初期随着国家大
规模城市开发建设而发展起来的。
2、“两规”的相互关系
•
“两规”都是在对土地利用现状进行充分的分析和研究的
基础上，以国民经济和社会发展计划为基础，以各部门发展规划
为依据安排各类用地，并通过制定一系列的实施措施，合理配置
城市土地资源、调整用地布局、优化用地结构，以实现城市的持
续和健康发展。
•
城市规划区并非城市整个行政辖区范围，土地利用总体规
这一方面表明城市规划的编制和目标的确定忽视了来自于土地
需求的影响，另一方面也说明城市对城市土地利用的调控作用
在市场机制下有所削弱。
⑵成因分析
• ①城市土地利用方面的原因。
•
虽然，我国城市土地使用制度已经从无偿使用转变为有偿
使用。但是，对于那些改革前由行政拨款方式取得土地使用权的
使用者来说，其所支付的土地使用费不足以体现土地的经济价值；
• ③城市规划管理方面的原因。
•
在向市场经济转轨的过程中，在建设投资主体多元化，以
及不适当的行政干预的情况下，城市规划管理显得极为软弱无
力，经常处于被动“挨打”的局面。可以说，自从实行城市土
地有偿使用制度以来，规划管理方面还没有建立起与土地有偿
出让、转让机制相适应的规划用地管理机制。城市规划和城市
土地利用之间还未能建立起良性互动的协调机制。
划从社会、经济、历史、地理、资源、产业政策、人文等多种因
素综合分析，按市场经济条件下城市发展的客观规律编制规划，
着眼于“发展”。
（三）“两规”协调与衔接的途径
• 1、在规划的指导性上要树立正确的认识
•
城市规划必须正确对待和解决土地的供给和需求的关系—
—供给引导和制约需求。土地利用总体规划是较城市总体规划更
而改革后也有相当一部分土地使用者通过行政划拨而廉价取得土
地使用权的。另一方面，土地使用制度改革以后，在土地利用上
又从忽视土地价值的这一极端，走向了夸大土地经济价值的另一
极端。这两方面的因素相结合，就不可避免的导致城市土地开发
方向和规模的失控。
②城市规划编制方面的原因。
•
目前，规划的编制仍较多的偏重于物质建设规划，注重
于确定规划期的人口和用地规模；对于城市土地利用基本上仍
沿用功能分区的原则，注重于静态的“最终蓝图”；对城市总
体规划要求面面俱到，编制和审批的时间过长，可操作的时效
性差；而控制性详细规划，往往又不能从全局上把握城市土地
开发利用的规模和强度。凡此种种规划本身的缺用的发挥。
•
从城市用地的现状来看，大多数城市更注重经济的增长，
而忽视城市环境质量的提高，表现在工业用地比例偏高，道路
广场用地、公共绿地及公共配套设施用地比较偏低，这成为城
市土地利用方面现存的主要问题之一。
②城市土地利用规模失控，土地利用的效
率较低。
•
我国正处于快速的城乡一体化的城市化进程之中。由于
城乡体制的制约使城市和镇村各自为政，形成了土地开发和出
•
其中城市规模是协调和衔接的重点和核心，城市规模主要
包括人口和用地规模，而人口规模又在两者中起决定作用，除
此之外，协调的内容还包括：城市性质的决定、规划人均建设
用地指标的确定、城乡结合部的用地安排等。
（二）“两规”协调过程中存在的问题
• 1、城市土地的分类标准不一致
•
土地利用总体规划编制规程中将城镇村及工矿用地分为城
市用地（建成区）、建制镇用地、村庄用地、独立工矿用地、盐
田及特殊用地。
•
土地利用规划中的城市用地面积要小于城市规划中的城市
用地面积。
•
土地利用分类中的水域泛指陆地水域和水利设施用地，城
市用地分类中的水域只是指城市用地以外的水面，在城市用地中
含有部分河湖和水利设施用地。
2、城市人口的统计口径不一致
•
3、建立城市规划和城市土地利用的良性 互动机制
• ⑴改革城市规划编制的思路和方法，使城市规划对城市土地利用 真正起到引导和控制作用
•
城市规划编制的思路和方法应适应市场经济的需求。
•
一是城市规划应与土地政策相衔接，以繁荣土地市场和土
地交易，创造公平、公正、公开的土地出让制度为目标；
•
二是在城市规划的编制上，要综合考虑土地供给和土地需
划的规划范围则是整个行政辖区内的全部土地。从“两规”的空
间范围看，城市总体规划是土地利用总体规划的一个专项规划，
土地利用总体规划在内容上更全面、更具体地体现了一个地区土
地资源的合理利用与配置、土地利用结构的综合调整与优化、土
地利用的宏观调控与微观管理机制。
•
城市规划应以国土规划和区域规划作为重要依据，而土地
般为20年。
• 4、人均用地标准不一致
•
规划的城市用地规模受到城市现有人口规模和用地规模两
个因素的制约，而城市总体规划则是按照城市现有人口规模来确
定规划期内城市人均用地指标。
5、指导思想不一致
•
土地规划从土地供给出发，以上级下达的非农业建设用地
控制指标为前提，是按计划编制规划，重在“控制”；而城市规
物质环境的追求。
• ③城市规划作为政府控制建设者行为的一个重要途径。
•
在其运行过程中，政府的权力和职责需要更深入的探讨。
• ⑵城市土地利用受到政府和市场的双重作用。
•
城市土地的有偿使用，形成了解决我国城市土地低效率使
用、结构和布局不合理等问题的必要条件。
• ①完全不受制约的市场也会带来一定的问题：如市场只能体现少 数集团的短期利益，往往与城市发展的长期方向相悖；在市场不 能保证平等竞争的情况下可能造成投机行为等。
第七讲：土地利用总体规 划与城市规划
•一、土地利用总体规划与城市总 二体、规市划场的经济下协城调市规与划衔与接土地利用的良
性互动
一、土地利用总体规划与
城市总体规划的 协调与
衔接 • （一）“两规”相互关系和协调内容
• 1、“两规”开展的背景
•
土地利用总体规划在我国全面系统的开展是在1986年
以后。
求，尤其是要重视市场经济下来自土地需求方面的拉力，否则，
城市规划就不可避免地受到市场的扭曲了破坏；
•
三是要将城市规划作为城市土地利用的一种调节控制手
段，作为调节土地市场的一种政策杠杆，强化城市规划对城市土
地利用的导向性。
⑵疏通城市土地利用对城市规划的反馈渠
道，使城市土地利用成为城市规划的晴雨
表•
城市土地利用是城市规划在城市建设上的体现，土地利用
效率的高低、土地利用结构的合理与否都是城市规划的真实反
映。城市土地利用对城市规划的影响包括：城市规划要为土地 的开发利用提供基础设施方面的服务，土地需求引起城市规划
的调整等等。因此，要疏通土地利用对城市规划的反馈渠道，
使土地利用所产生的影响能真正地体现在城市规划中，惟其如
此，城市规划的可操作性才能最大限度地得到保证。
规模和布局设想在内的大纲草案。 • ④在规划修编过程中，两部门应经常联系，协调和处理出现的
新情况。规划修编完成后进行初审和审批时，应将其送至城建 等有关部门征求意见。 • ⑤在土地利用总体规划中应反映出与城市总体规划相协调的内 容，不能把城镇建设用地指标放在居民点工矿用地中就了事， 必须要把城镇、村镇、独立工矿区单独分解出来。 • ⑥在市、县级规划中还要把中心城市（镇）的性质、规模、发 展方向以及主要用地指标和要求专列一节，为城镇规划提供依 据。
一。
• ①政府在城市建设方面的作用主要是解决那些不能由市场或不
宜由市场去解决的问题。
•
政府干预的基本原则就是在尊重、恪守市场规律，有
利于充分发挥市场机制作用的前提下，以弥补、矫正缺陷为重
点，实现政府和市场配置的最佳组合。
②政府通过城市规划对开发者的建设行为 实行控制。
•
其目的是保证公众的健康、安全和福利以及公众对更好的
利用总体规划不仅是国土规划的重要组成部分，而且是国土规
划的基础，土地利用总体规划毫无疑问地应成为规划的“龙
头”。但实际上，由于城市规划编制的时间超前，地方利益的
驱动而导致城市发展上的局限性和盲目性，土地利用总体规划
的“龙头”地位并没有得到应有的体现，有些人甚至将两者的
关系对立起来。
• 3、“两规”协调与衔接的内容
二、市场经济下城市规划
与土地利用的良性互动
•
改革开放以来，我国基本建立起了社会主义的市场经
济体制，城市发展也走上了一条市场化的道路，与此相联系的
是城市土地有偿使用模式的建立。这对传统的城市规划模式和
体系提出了严峻的挑战。
• 1、社会主义市场经济体制对城市规划和城市土地利用的影响
• ⑴城市规划是市场经济体制下政府控制城市发展的重要途径之
2、修改有关法律和规程，使“两规”在