浅析我国行政复议制度的发展与完善摘要：行政复议是一项解决行政纠纷的重要法律制度，在世界各国法律体系中占据着举足轻重的地位，行政复议制度在我国法律体系中亦是不可或缺的。

从行政复议制度的初步建立至今，它在取得巨大成效的同时也存在着许多未尽人意的问题，致使其社会公信力和民众认同感逐年下降，行政复议工作陷入困境。

对此，有必要就现行复议制度所出现的问题进行剖析并提出解决之道。

关键词：行政复议；行政救济；行政监督；行政复议委员会一、行政复议概述（一）、行政复议的概念行政复议是指公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，按照法定的程序和条件向作出该具体行政行为行政机关的上一级行政机关提出申请，由受理申请的行政机关对该具体行政行为进行复查并作出复议决定的活动①。

（二）、行政复议的性质从形式上看，行政复议就是行政机关作为纠纷或争议双方的居中裁判者，依法判定是非。

行政复议的范围、管辖和复议程序等都具有司法性的特征。

但是，从根本上看，行政复议属于行政救济制度的范畴，行政复议本质上是一种行政行为，尽管其内部部分程序体现出一定的司法性，但是这不应该成为动摇其行政性根基的因素。

只有明确了其行政行为的性质，才能准确的用行政法原理剖析我国目前的行政复议制度，才能更精确的把握行政复议制度所存在的缺陷。

行政复议是行政行为。

首先，行政复议的起因是行政争议，即行政法律关系一方主体因认为行政行为侵犯其合法权益而向有关机关提起审查的请求.其次，行政复议的对象是行政主体的具体行政行为。

再次，行政复议的主管机关是行政机关。

按照我国法律规定，行政复议机关一般是作出具体行政行为的上级机关，属于我国行政机关的范畴。

再次，行政复议的基础是行政主体上下级之间的权力监督或者领导关系。

事实上，行政复议制度是一种行政主体内部纠错机制。

最后，行政复议的行政性还体现在行政复议决定的非终局性上。

行政相对人对于行政复议的决定不服可以向人民法院提起诉讼，这体现了行政复议决定的非终局性，而司法所具有的特殊的性质使得司法裁决是终局性的。

因此，行政复议本质上是一种行政行为。

二、我国行政复议制度的现状行政复议机构在我国是一个不具有独立法律地位的、直接受到本级行政复议机关领导和影响的机构，行政复议机构没有独立的法律地位，不享有以自己的名义作出相应行政行为的权力。

因此其作出的行政复议决定的权威性和公正性便会受到置疑。

目前，我国行政复议制度的以下几个问题引起了人们的广泛关注：（一）、复议机构独立性不强，容易被上级机关操控，以至于复议决定受到质疑，公信力降低。

（二）、效率低下，受行政行为影响审批程序过多。

高维持率使行政复议的作用没有得到有效发挥。

目前，行政复议案件大部分都是维持原来具体行政行为的决定。

（三）、受案范围过窄，审计行为、行政合同以及行政机关内部的一些奖惩、任免行为都不属于行政复议受案的范围。

（四）、行政复议机构和行政机构工作人员基本上不为其消极行为承担责任，以至于机构间相互推诿、应付了事的现象屡见不鲜，行政相对人的权益得不到保障。

（五）、审查方式过于单一，虽然保障了行政效率，但却无法并保证行政复议的公正性和行政相对人的权益。

因此，改革我国行政复议制度刻不容缓。

三、完善我国行政复议制度的几点建议（一）设置多元的审查方式要改变我国目前行政复议机构以书面审理为主的原则，确立以直接言词审理为主，书面审理为辅的多元的审查方式。

我国行政复议目前实行书面审理制度，复议机关在审理复议案件时主要依据书面材料进行，不进行公开庭审。

虽然我国也规定了申请人提出要求或者复议机关认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人的第三人的意见，不排除复议机关进行必要的调查取证，听取专家意见。

但是，对调查和证据制度的规定没有细化，实际上，主要是以书面审查为主、口头审查为例外。

这样虽然保证了行政复议的高效率，但是却无法保障行政复议的公正性，剥夺了行政相对人申辩和陈述的机会。

这样不仅不利于复议工作人员全面、客观的了解争议事实，反而会给行政相对人造成一种暗箱操作的印象，增加了行政相对人对复议的抵触，减低了复议的公信力。

应当给予当事人充分的说理机会和当面辩护的机会。

因此，我们应该建立多元审查方式，如辩论方式、听证方式，根据案情的具体情况适用不同的审查方式。

多元审查方式既能保证行政复议的高效率低成本，又保障了其公正性，保障了行政相对人的权益。

另外，复议过程必须公开透明，有利于加强公众对复议过程的监督，增强复议结果的公正性和可接受性。

（二）完善行政复议的程序问题首先，取消行政复议的终局裁决，确立司法终局制度。

我国目前对部分复议案件适用行政复议终局裁决，即以行政复议决定为终局决定，公民、法人或者其他组织只能申请复议，不能提起行政诉讼，且行政复议决定产生最终的法律效力。

司法诉讼是最终救济，任何行政行为都应接受司法审查。

我国应在立法上逐步取消行政复议终局裁决的适用，为当事人提供多种合理、公正的渠道。

通过确立司法终局制度，可以充分保护行政相对人的合法权益，维护社会的稳定性。

行政相对人对于行政复议的决定不服可以向人民法院提起诉讼，这体现了行政复议决定的非终局性，而司法所具有的特殊的性质使得司法裁决是终局性的②。

其次，取消复议前置，确立当事人选择制度复议前置，又称复议前行，是行政复议与行政诉讼的衔接方式之一，是指在法定情形下，行政复议是行政诉讼的必经程序。

公民、法人或其它组织不服行政机关的具体行政行为，必须先向行政机关申请复议，如不服复议决定，再行起诉，未经复议不得起诉。

行政复议制度本质上是为了保护公民权益，但是复议前置制度却有可能造成行政纠纷拖延的现象，给行政相对人造成更大的损失。

因此，本着保护公民权益的目的，应当尊重当事人的自由选择，不能规定强行适用复议前置的强行，给予当事人自由选择适用行政复议或是行政诉讼的权利。

再次，完善行政复议的监督机制。

将行政复议的工作成果与工作人员工资、升职相挂钩，完善责任追究机制。

我国可建立专门的监察部门对行政复议进行监督，以防止行政复议权利的滥用，侵犯公民权利的情形的发生。

最后，应将公众参与引入行政复议程序，提高相对人的知情权和参与度。

行政机关应充分听取双方当事人的意见。

（三）、完善行政复议的范围行政复议的范围，是指行政相对人可以依法向行政复议机关请求重新审查的行政行为的范围。

行政复议范围的宽窄直接影响相对人权益的保障范围。

首先，逐步扩大抽象行政行为的复议范围。

对抽象的行政行为，只有少量的情形才能在当事人申请附带审查时纳入到审查的范围。

要将行政复议法中的受案范围扩大到行政机关所有可能侵害相对人合法权益的行政行为。

抽象行政行为适用范围广，涉及对象多，将抽象行政行为纳入行政复议范围，可以加强公众对行政抽象行为的监督，有利于保护社会公共利益，有利于在源头上纠正不合理行为。

其次，将行政机关的内部行政行为纳入行政复议的范围。

大量的内部行政行为包括对公务员的行政处分和人事处分等，还有行政合同、行政指导等，都不能纳入行政复议的申请范围。

将行政机关的内部行为排除在行政复议之外，有悖于公平正义原则，严重与社会脱节。

例如，第八条规定：”不服行政机关作出的行政处分或者其它人事决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。

”本条明确将内部行政行为排除于行政复议之外，笔者认为缺乏合理性，不利于对公务员的救济，为了更好的保护公务员的权利，给予其救济，应当将内部行政行为纳入行政复议范围。

再次，将行政机关普遍的不作为的具体行政行为纳入到复议范围中，完善复议机关不作为的监督制度，加大对行政不作为纠纷的救济力度。

应明确复议机关的不作为行为给行政相对人带来的损害的赔偿问题，以及直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任问题。

最后，取消行政复议范围的列举性规范，采用反列举式明确不能申请复议的各种情形，除此之外的情形都属于复议的范围之中。

《行政复议法》对行政机关受案范围是采用的列举法，将具体的行政行为共13种情形列入申请行政复议对象，包括3种不予受理的情形。

但是反列举法更有利于保护行政当事人的合法权益，可以更好的与时俱进。

要取消列举这种方式，以免挂一漏万的情况发生，使得一些本可以纳入复议申请受理的案件无法落实。

（四）、设置独立的行政复议机关，如专门的行政复议委员会我国目前承担行政复议职责的通常是各级政府及其组成部门的内设法制机构，隶属于各级政府及其职能部门，没有统一的行政复议机构体系，不利于公正独立的进行行政复议。

支持设置独立机构者认为，行政复议制度是一种争讼制度，复议机关以”裁判者”身份解决纠纷，而裁判者所应具备的良好品质就是公正，公正最基本的要求便是裁判者的独立性，只有设置独立的复议机构才能确保行政复议的独立性和公正性，复议制度才能发挥其应有的作用③。

设立复议委员会可以增强复议的专业性和独立性，有助于有效的解决行政争议，有助于提高行政复议的社会认同度。

设置专门的行政委员会需要确保组成人员的专业性和独立性。

专业性是指委员会组成人员必须必备相应的专业知识和法律知识，具备对行政纠纷进行专业判断的基本素质。

独立性是指复议委员会在机构设置上独立以及法律地位上独立。

应该在县级以上政府设立独立的行政复议机关，作为与政府职能部门相并列的行政机关之一，并且赋予行政复议机关独立的法律地位，以确保其复议的权威性和公正性。

可以考虑在县级以上政府设置专门复议机构，同时加强对复议人员的专业培训和管理。

近年来，以行政复议委员会体制机制创新为引领，以实地调查、公开听证、调解和解、督促整改等方式为依托，以整合资源、配置力量为保障，行政复议制度不断完善，发挥着越来越重要的作用。

四、结语我国正处于社会大改革大发展的转型时期，各种利益之间对立和摩擦不可避免，这对于政府依法行政水平是一个检验，更是一个挑战。

设立独立的行政复议机关，提高行政复议工作的质量和效率，提高行政复议的公正性、科学性，有效规范行政主体的行政行为，这不仅是完善行政复议制度的需要，也是提高政府行政水平的需要，更是契合构建社会主义和谐社会目标的需要。

只有不断完善我国的行政复议制度，解决行政复议机关的非独立性问题，才能使政府适应不断发展的社会，才能提高政府应对挑战和把握机会的能力。

行政复议制度作为我国法律监督制度和法律救济制度的重要组成部分，在法治建设和依法行政的进程中发挥着重要的作用。

如何在立法和执法实践中消除行政复议制度上的缺陷，推动行政复议工作取得突破性进展，是一个亟待重视的问题。

随着社会经济文化的不断发展，行政复议理论研究必须加快脚步以满足时代的需要。

理论上的研究与探讨，仅是为了更好地发现行政复议制度实施过程中存在的问题，并对问题的解决提供一些较为合理的参考建议，而行政复议制度的完善更非一日之功，需要立法机关、行政机关、法律专家乃至全社会长期的共同努力。