论我国行政复议制度的缺失与完善2008级行政法二班张莹20080640231内容摘要：行政复议制度是行政救济制度的重要组成部分，这一制度对于保护行政相对人的合法权益，监督行政主体正确行使行政职权，维护社会公正与安定有着重要意义。
但由于其程序存在的一些缺陷致使行政复议制度没有发挥应有的作用，针对该缺陷，并立足我国复议工作的实践提出了完善我国行政复议程序的几点具体思路。
关键词：行政复议管辖体制复议范围复议程序Abstract: the administrative reconsideration system is an important part of administrative relief system, the system for the protection of the administrative relative person's legitimate rights and interests, supervising the administrative organs to exercise the administrative powers correctly, maintaining social justice and stability has important significance. But because of its procedure existence some flaws in the administrative reconsideration system did not play its due role, aiming at the defects, and based on our review of the practice of the perfection of the administrative reconsideration procedure a few specific train of thought.Key words: administrative reconsideration jurisdiction reconsideration reconsideration procedure行政复议，是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。
我国在立法和制度实践上，行政复议被认为是一种层级监督的方式，是上级行政机关行使对下级行政机关监督权的体现，强化了行政复议的监督功能，弱化了它的救济作用。
随着实践的展开，这种制度设计的弊端越来越凸显出来，行政复议机构应有的独立性缺乏，使得行政复议所追求的层级监督功能流于形式；行政复议程序过于简单，缺乏可操作性，使得行政复议所不可或缺的公正性得不到程序上的体现和保障。
一、行政复议程序制度的现实问题（一）行政复议体制设置不合理行政复议机构的独立性是保证行政复议结果公正性的必然要求。
国外类似我国行政复议机构的，如美国的独立控制委员会（及其行政法官）和英国的行政裁判所都独立于一般行政机关，不受行政干预；也正是由于这种比较超脱的独立品格，才能保证其裁判的公正性，从而在本国法律制度中确立了重要的地位。
我国行政复议体制存在以下问题：1.复议机构不独立我国《行政复议法》规定，行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。
目前，复议机关中负责法制工作的机构只是复议机关的一个内部行政机构，隶属于各级人民政府及其职能部门，无独立的行政主体地位，需要完全听命于所属行政机关及其首长，而且对行政复议案件也没有最终决定权，只能将其处理建议送交行政复议机关首长进行定夺。
在行政复议机关与纠纷一方当事人的被申请人之间已经存在诸多利害关系的背景之下，让一个隶属于行政复议机关的内设机构去审理复议案件又怎能体现纠纷解决的底线公正？①更重要的是，我国各级行政复议机构除了处理复议案件之外，往往还承担着诸如规范性文件审查、执法监督、法制宣传、法制研究、文件起草等多项职能。
在职能过多而编制又极为有限的情况下，行政复议机构无法集中精力专事复议案件的审理。
加之办案人员的法律素养与行政经验普遍匮乏，实践中行政复议案件的办案质量、社会效果就不难想象了。
在行政复议案件的管辖方面，我国奉行“上一级复议”的原则，即一般情况下行政复议机关是作出原行政行为的行政机关的上一级行政机关，特殊情况下行政复议机关是作出原行政行为的行政机关本身。
由于无法避免“自己做自己的法官”，履行职责的复议机构难以作出公正的行政复议决定，行政相对人也难以信服在这样的审查机制下做出的复议结论。
行政复议本是行政法为保护行政相对人合法权益而设立的一种行政救济制度，但由于缺乏独立法律地位且易受行政干扰的复议机关来履行复议职责则难以实现行政复议制度的立法宗旨。
②2．复议程序的非司法化我国在制定行政复议法时，对行政审查制度的定位受到行政复议程序非司法化思想的主导，把行政复议完全等同于行政系统内部的自我纠正错误的制度。
所谓非司法化，就是为了避免使行政复议“司法”化。
所谓行政复议司法化，是指在坚持行政复议制度专业性、效率性的同时，吸收和借鉴司法程序的某些原则和做法，并使两者有机结合，从而使行政争议得到公正、及时的解决。
③行政复议司法化，应该包含两个方面的内容。
首先，它是指行政复议组织应该具有独立性，行政复议活动不受外来干预。
其次，它是指行政复议程序借鉴和吸纳诉讼程序某些制度，因而呈现出司法化的特性。
由于中国的行政复议制度从立法意图和制度内容上已经兼顾了上述要求，所以在某种意义上已经具备了司法化的特征，只是司法化的程度的不够。
其理由是，为了体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案的程序。
因为，国家权力从本质上说是不可分割的。
但为了适应不同社会任务的需要，根据使命和责任的不同，国家权力又分为不同特性的权力，只有当不同权力在各自使命和责任范围内充分发挥自己的特长，国家权力作为一个整体才能像链条一样发挥整体功能。
行政复议作为一项行政权力，①王万华：《行政程序法研究》，中国法制出版社2005年版，第142页。
②李洪雷：《行政复议制度改革应处理好四组关系》，载《法学研究》2004年第25期。
③杨海坤，黄学贤主编：《中国行政程序法典化》，法律出版社1999年版，第85页。
应当充分体现行政权的特点，如简便、效率、专业化，才能真正发挥其在整个国家权力之链中的优势。
至于这种行政权力可能引起的弊端，如不公正甚至“官官相护”，可以通过行政诉讼来解决。
这是减少司法化的主要理由，即将行政复议非司法化所可能引起的问题的解决希望，寄托在行政诉讼制度上。
也正因为如此，在制度设计上，不服行政复议决定的，原则上都可以向法院提起行政诉讼。
这种定位并非是学者们单方面的解读，而是立法提案机关和立法工作部门明确的宣示。
国务院提请全国人大常委会审议行政复议（草案）的议案中，在立法说明部分用两处文字不厌其烦的表明了这一意图。
该立法说明中开宗明义地指出：“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。
完善行政复议制度，充分发挥行政复议制度的作用，对于加强行政机关内部监督，促进行政机关合法、正确地行使职权，维护社会经济秩序，维护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会稳定，具有重大意义”；在说明指导原则时，再次强调各项制度设计体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜也不必搬用司法机关办案程序，使行政复议“司法化”。
①《行政复议法》出台后，国务院曾专门下发文件部署该法的贯彻实施事宜，其中又重申“行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度”，事实上是将行政复议与现有的行政监察、层级监督和信访制度相提并论。
由于这种思想对行政复议法的影响，不可避免地使行政复议法植入了一些严重的先天缺陷。
如行政复议机关失去了应有的相对独立性、行政复议程序过于简单、行政复议审查方式不适应公正要求等等，这使得行政复议制度实施之初的几年里它的功能并未得到真正的发挥。
（二）行政复议审查范围不全面我国现行的《行政复议法》对复议范围的规定分为两部分，前一部分规定了行政复议机关应予受理的行政复议事项，后一部分规定了行政复议机关不予受理的事项。
应予受理的事项包括具体行政行为和部分抽象行政行为引起的争议。
主张具体行政行为在复议范围而抽象行政行为不在复议范围主要理论依据有:一是认为依照宪法、组织法及人民代表大会政治制度，确认了撤销、纠正抽象行政行为的权力只能属于权力机关和上级行政机关，以其他形式和程序予以监督。
抽象行政行为涉及的都是广泛对象的普遍性问题，与行政对策与决策有关，属于立法或立法性质的行为，不宜以个人救济形式去裁决是非；二是认为抽象行政行为并不直接、现实地调整主体个人的权利，只是一种可能与前提，只有通过具体行政行为才能涉及到个人的权利、侵犯个人的权利。
既然抽象行政行为之下没有现实的侵权，当然就无需通过复议救济来解决。
②但是违法的抽象行政行为也同样会侵犯行政相对人的合法权益。
抽象行政行为和具体行政行为一样都是行政主体行使行政职权的行为，它直接与现实地调整着个人的权益。
抽象行政行为主要就是在执行法律、法规的原则与规定，同时也是在调整、规定对象主体的权益或权利义务关系，而这种规定与调整毕竟是一种职权行为，是具有法律上的约束力和公定力的调整，一旦依法作出就要产生、变更、消灭一定的法律关系，就要在行政相对人与行政主体之间建立起一定的法律关系。
③并且由于它具有向后遍、反复适用的约束力，如果它是违法的行政行为，那它对行政相对人权益的危害更大、更广。
此外，现行体制下对抽象行政行为的监督途径，主要有人大和上级行政机关的监督，备案审查、法规清理和诉讼监督，行政复议机关审查具体行①信春鹰：《WTO与中国行政法制改革》，社会科学文献出版社1999年版，第284页。
②杨小君：《我国行政复议制度研究》，法律出版社2002年版，第82页。
③杨小君：《我国行政复议制度研究》，法律出版社2002年版，第97页。
政行为时的间接监督。
这些看似完备的监督制度实际上收效甚微。
究其原因无外乎两点：一是上述监督几乎都是机关之间或者机关内部的监督，由于缺少有效的程序规则，因而无法顺利进行。
二是在这些监督形式中，没有行政行为的利害相关人参与，同时缺少程序的发动者，无法沟通行政行为主体和行政相对人之间的关系，使得上述监督形式有名无实。
因此，将抽象行政行为纳入行政复议范围有利于对行政主体行政行为的监督。
（三）行政复议书面审查方式的存在及其缺陷《行政复议法》第22条规定，“行政复议原则上采取书面审查的办法”，这是行政复议程序规定的一项基本制度，所谓书面审查，就是指行政复议机关对复议申请人的申请书和被申请人的答复书以及其他相关书面材料进行审查，一般情况下，不再向复议参加人和其他相关组织和人员进行调查了解情况。