空间规划体系的葫芦娃
由于各类规划由其专业部门为主编制，并上报主管部委审批，这些规划好
像挂在一根根不同藤上的葫芦娃，虽然都长在同一片土地沐浴着同一缕的阳 光，却由不同的人浇水施肥，葫芦娃长大后神色各异性情乖张，还背地里各
练各的蛤蟆功争抢天鹅肉，各卖各的葫芦药，争吵打架擦枪走火矛盾重重。
城乡规划葫芦娃虽然高喊“城乡一体”，然而主要是自己划定城市规划区为 牢，并在城市地区深耕，关注的是城市建设项目安排；土地规划葫芦娃尚方 宝剑是基本农田与建设用地指标，其自上而下的指标分解就是圣旨，再框个 允许建设区、有条件的建设区，以控制城市建设用地规模布局，让城乡规划 葫芦娃听他使唤；环境规划葫芦娃则列负面清单一个个打红钩，这个保护那 个禁止，就不让你pass；主体功能区划葫芦娃则挥舞经济发展与项目计划大 旗，让其他葫芦娃跟着他站队。这些葫芦娃越来越不乖，不守规矩不好好踢 球赛，越位错位满场子乱跑。
谁是老大？
理想很美好现实很残酷，总规在空间规划体系中地位下降、话语权渐失。
经济社会发展战略被主体功能区划抢了头筹，土地使用与空间管制被土地 利用总体规划分了杯羮，生态环境保护被环境保护规划一票否决，重大交
通设施、市政设施布局被各专业部门规划暗度陈仓。 近来，轰轰烈烈的
“多规合一”运动，各个试点城市纷纷把众多部门规划拎出来协调融合， 人家土地利用总体规划、主体功能区划、环境保护规划都完整上场PK，城 乡规划“犹抱琵琶半遮面”欲说还休，不是市域、中心城区、城镇、规划 区各个规划搅在一起拎不清，就是总规和控制性详细规划对不齐道不明， 广州、厦门等城市，要么“三上三下”集总规控规之力重新整合一张土地 利用规划图来，披上战袍再去“协调”，要么直接用战略规划加控制性详 细规划亮相去“差异比对”。统筹引领的总规，你到底在空间规划体系中 扮演什么角色，在城市发展中起什么作用？
经 济 发 展
3 4 5 6 7 8 9 10
民 生 发 展
11 12 13 14 15
科 教 发 展 可 持 续 发 展
16 17 18 19 20 21
1
“多规合一”工作缘起
1.3面临的问题 空间规划冲突
多部门规划，规划主体、规划 期限、技术标准不一致； 土地资源得不到有效利用，生 态用地保护边界缺乏协调统一；
港口 总体 规划
海 域 功 能 区 划
绿 地 专 项 规 划
小学、 中学、 幼儿 园等 专项 规划
8
国务院 国 家 发 改 委 省 发 改 委 市 发 改 委
国家 层面
住 建 部
国 土 部
民 航 总 局
交 通 部 省 海 洋 渔 业 厅 海 洋 与 渔 业 局 海 域 功 能 区 划
我国空间规划体系框图 垂直管理
1.1 “纵向到底、横向并联”的空间规划管理体制
承接上位规划 报国务院审批 全 国 城 镇 体 系 规 划 省 域 城 镇 体 系 规 划 城 市 总 体 规 划 全 国 土 地 利 用 规 划 省 级 土 地 利 用 规 划 土 地 利 用 总 体 规 划
划的垂直管理体制，
各种空间规划都是依据
各自行政部门的法律编 制，近年来各规划领域 从广度和深度上不断拓
城市管理中随意性加大，不利 于依法治市、依法行政。
厦门市城乡规划与土地利用总体规划有 12万块差异图斑，导致约55平方公里的土 地指标不能有效使用。在生态控制区内， 有40平方公里的建设用地，需逐步清退。
审批效率低下
各部门的审批依据、审批管理系 统、技术标准等方面不一致； 不同部门审批互为前置，程序繁 琐；
1971
严重失控，调整战略 新跃进，大转折 走向改革开放
1976 1978 1981
五五计划 （1976-1980 ）
六五计划 （1981-1985 ） 七五计划 （1986-1990 ） 八五计划 （1991-1995 ） 九五计划 （1996-2000 ） 十五计划 （2001-2005 ） 十一五计划 （2006-2010 ） 十二五计划 （2011-2015 ）
实施管理差异
国民经济与社会发展规划VS城乡规划VS土地利用总体规划
“十二五”期间经济社会发展主要目标
分 类 序 号 1 2 指标名称 地区生产总值 人均地区生产总值 财政总收入 地方级财政收入 五年累计全社会固定资产投资 额 社会消费品零售总额 外贸进出口总额 五年累计实际利用外资 城市化率 城镇登记失业率 城乡居民收入 千人病床数 学前三年入园率 基本养老保险参保人数 每万人大专以上学历人数 科技进步贡献率 全社会科研投入占地区生产总 值比重 高新技术和新兴产业产值占规 模以上工业总产值比重 万元生产总值能耗 万元生产总值二氧化碳排放量 下降 主要污染物排放量下降 单位 亿元 元 亿元 亿元 亿元 亿元 亿美元 亿美元 % % 元 张 % 万人 人 % % % 吨标准煤 % % 2015年目标 年均增长率 指标属性 预期性 预期性 预期性 预期性 预期性 预期性 预期性 预期性 预期性 预期性 预期性 预期性 预期性 预期性 预期性 预期性 预期性 预期性 约束性 约束性 约束性 4200，比2010年翻一番以上 保持我国东部地区先进城市行列 1000以上 550以上 8800以上 1400 1100 100 85 4以内 保持我国东部地区先进城市行列 5 95 176 2000 65 4 60 完成国家、省下达任务 完成国家、省下达任务 完成国家、省下达任务 -------15% 15% 20% 16% 14% ---
政策、法规、战略 国家层面 制定法规、政策
编制战略规划（德国、英国）
制定国土综合开发规划（日本）
区域规划 区域规划、战略（德国） 区域层面 区域协调（英国） 国土规划和国土利用规划（土地利用规模、资源利用基本分 析（日本））
地方规划 城镇建设指导规划（德国） 城市层面 土地利用基本规划（日本） 地方规划（英国） 城市地区区划（控规）
空间规划
国民经济和社会发展规划
国民经济和社会发展规划经 《宪法》授权 编制。
中国城市化发展阶段
时间
1953
历年五年计划
城市化发展起步阶段
1958
一五计划 （1953-1957 ） 二五计划 （1958-1962 ）
工业增速，超英赶美 大跃进，大倒退
超常工业化下的超高速城市化
1963
•
调整期内第一次逆城市化
镇详细规划
控制性详细规划
修建性详细规划
城市总体规划
空间布局规划
控规
镇总规
村庄规划
土地利用总体规划
我国土地实施社会主义公有，分为城市土地国家所有和农村土地的集体所有。根据《土 地管理法》规定，为合理利用和管理土地，与国家、省、市、县、镇（乡）的行政组织架构 结合，土地利用总体规划分为五级。
土 地
国外发达国家空间规划体系层次体系示意图 6
第一部分
1 我国的空间规划体系 2 “多规合一”地方实践探索
1
“多规合一”工作缘起
我国实行空间规
承接上位规划；报国家部委审批 全 国 海 洋 功 能 区 划 省 级 海 域 功 能 区 划 轨 道 交 通 建 设 规 划 环 境 保 护 总 体 规 划 风 景 名 胜 区 规 划 报国家部委审批
土 地 利 用 总 体 规 办划 法实 施 管 理
全 国 土 地 利 用 总 体 规 划 纲 要
省 级 土 地 利 用 总 体 规 划
地 级 土 地 利 用 总 体 规 划
县 级 土 地 利 用 总 体 规 划
乡 级 土 地 利 用 总 体 规 划
法理基础差异 规划期限差异
技术标准差异
规划审批差异
主要内容 Content
一、我国的空间规划体系
二、国外的空间规划体系
三、“多规合一”的认知
空间规划是经济、社会、文化、生态等政策的地理表达，应具有统一的 目标和相应的规划体系。国外发达国家空间规划体系，都是建立在清晰的 国家地方事权基础上。根据对国外发达国家空间规划体系的梳理，可供借 鉴学习的典型案例包括日本并行网络型的空间规划体系、德国单一垂直型 的空间规划体系，以及城市型国家（地区）新加坡和香港的空间规划体系。
国 家 层 面
全国 主体 功能 区划
全国 民用 机场 布局 规划
全国 沿海 港口 布局 规划
展，相互渗透、彼此交
叉、出现规划职能不清、 内容打架。
市政府审批 农 业 产 业 布 局 规 划
省 级 层 面
省级 主体 功能 区划
省级 沿海 港口 布局 规划
市 级 层 面
主体 功能 区划
机 场 总 体 规 划
省级 层面
省 住 建 厅
省 国 土 厅
省 政 府
省 环 保 厅 市 政 园 林 局
省 农 业 厅
省 教 育 厅
市 级 层 面
规 划 委
国 土 局 土 地 利 用 总 体 规 划
轨 道 办
机 场 指 挥 部
机 场 总 体 规 划
港 口 管 理 局
港 口 总 体 规 划
环 保 局
市 农 业 局
市 教 育 局
1966
三五计划 （1966-1970 ） 四五计划 （1971-1975 ）
三线建设，备战备荒
•
国民经济和社会发展规划以 五年为一个编制周期，它是 我国唯一一个无间断编制的 规划。 国民经济和社会发展规划是 我国经济社会发展的纲领性 文件，不同时期规划的主导 内容深刻反映了当时的政治 发展方向。
停滞期内第二次逆城市化
国有土地
集体土地
机 构
法律法规
规 划
国 家 级 ： 国 土 资 源 部
省 级 ： 国 土 资 源 厅
地 市 级 ： 市 级 国 土 资 源 局
县 级 ： 县 级 国 土 资 源 局