到制定配置标准的操作性；第三，人口密度和交通距离。
益明显，可根据村庄规模的不同，在长远保留
一般而言，县域行政基本可分为“县—乡镇—村庄”三级体系，但 型的中心村重点配置。
许多地区乡镇又可分为中心镇和一般乡集镇，村庄可分为中心村和基层
重点提升乡镇公共服务设施标准和服务
村，这五个层级是公共服务设施配置可考虑的基本层级。
特点的公共设施规划模式。
长期人口集聚的矛盾。
城乡公共服务均等化面临的主要问题
从城镇化率看，2000 年我国城镇化率为 36.09%，预测 2020 年我国
农村公共服务设施数量不足
城镇化率将达到 55% 至 56%3，这意味着农村人口将从 2000 年的 8.07 亿
城乡公共服务的差异，首先表现在农村 下降到 2020 年 6.38 亿（总人口 14.5 亿），平均减少 20% 左右。
一般镇（乡） ● ● － ○ ● ● ○ ○ ● － ○ ● － － － ○ ●
中心村 － － ● － － ● － － － ● － － ● － － － ●
基层村 － － ● － － ○ － － － ● － － ● － － － ○
为范围，学校规模一般不足 10 个班，300 人， 集，交通也较为发达，依托小城镇公共服务设施建设基本能满足对乡村
公共服务的水平。
础的三级医疗卫生服务网络。乡镇卫生院负
根据住房与建设部公布的《2007年城市、县城和村镇建设统计公报》 责提供公共卫生服务和常见病、多发病的诊
数据显示，2007 年末全国共有建制镇 19249 个、乡 15120 个。平均每个镇 疗综合服务，并对村卫生室的业务管理和技
乡服务人口均在 2 万～3 万之间。从规模上看，这正是一些基础公共服务 术指导工作。
联系紧密的村庄群落和片区。
一般而言，中心镇镇区拥有一定数量的
农村地区公共设施配置标准
非农人口，同时兼顾到周边一般3～4个乡镇，
各层级配置公共服务设施类别
一般服务人口规模可以达到 3 万～5 万人以
根据以上职能分析，确定县城以下各层级主要公共设施配置如表 3
上，有利于保障部分专业性公共服务设施的 所示。
公共服务设施数量的不足。
人口密度的降低必然导致公共服务设施的临界规模和服务半径的矛
以医疗卫生资源为例， 占全国人口近 盾，最突出表现在中小学配置上。由于老龄化的影响，许多地区农村村
70% 的农村人口仅享用了约 20% 的医疗卫生 级小学由于生源不足，办学规模不够，不得不拆并，将农中小学集中于
资源， 2004 年，全国每千人拥有卫生技术人 乡集镇上，而由此导致的交通距离过长问题，只好通过寄宿制方式解决。
人口规模在 10 万～100 万不等，东部地区县一般在 40 万人以上，县城所 村的农村合作医疗服务体系难以为继，乡镇
在镇在 5 万～20 万人之间，也是设置综合医院、职业教育等公共服务设 的基本医疗卫生服务职能日益重要。针对当
施的临界规模。
前许多乡镇卫生院的医疗设备非常缺乏，仅
第二，乡村小城镇作为农村公共服务设施的核心基层单位。在城乡 依靠一些简单医疗器械进行诊疗的状况，正
设施类别
主要项目
中心镇
防疫站、卫生监督站
●
医疗设施
医院、卫生院
●
卫生室
－
高中
●
基础教育设施
初中
●
小学
●
图书馆
●
影剧院
●
文化设施
文化站
●
文化室
－
小型体育馆
●
体育设施
室外运动场
●
室外健身场地
－
敬（养）老院
○
福利设施
休疗养院
○
小型超市
●
商业服务
日用杂货店
●
注：●为应设置设施，○为非必要设置，－为一般不设
城乡统筹：城市规划语境下的探索 | ΤΗΕΜΕ 话题
水平
由于我国不同地区农村差异较大，在公共服务配置中宜根据地区特
许多公共服务设施具有明显的规模效
点确定县域公共服务设施的层级体系。对于东部地区乡镇人口密度较高， 应。规模越大，就越容易配置各类专业化设
可划分为“县—中心镇—一般镇—中心村—基层村”五个层次，西部有 备、器具和人员，服务水平就容易得到保障，
设施单元如小学、社会福利机构设置的临界点。乡镇同时作为农村生产
再以小学为例，现在城市小学都配备有
生活服务基地，又是各种农村生产服务设施，如农民技能培训机构、农 多媒体教室、计算机房、200 米塑胶跑道和小
业技术服务站、农产品交易中心等的设置地点。
型室内运动馆等，但城市小学规模一般都在
第三，村庄作为农村公共服务设施的辅助基层单位。村庄由于人口 18 班，900 人以上，服务人口在 1.5 万～2 万。
城乡统筹：城市规划语境下的探索 | ΤΗΕΜΕ 话题
城乡统筹与乡村公共服务设施规划研究
陈振华
由于长期以来的城乡二元体制，导致了 生师比分别为 19.15∶1，城市义务教育的师生比例比农村更为合理。农
农村经济社会发展明显滞后于城市。在公共 村教师整体素质也低于城市，2005年全国小学具有专科以上学历的教师，
运营。仍以乡镇卫生院为例，根据卫生部2008
各层级公共服务设施规模考虑因素
年《乡镇卫生院建设标准》，一般卫生院承担
第一，县城公共服务设施。不仅考虑县城城区的人口，更要考虑到
常见病的门诊，住院诊治，并对一般疑难病症 服务县域农村人口的需求，这是县城公共服务设施规划不同于地级以上
进行恰当处理，而中心卫生院则可进行上腹 城市的重要特点。
设施方面，政府财政更多集中于城市地区，使 农村为 47%～49%，比城市低了 31 个百分点；全国初中具有本科以上学
得农村地区的公共服务水平和与城市具有明 历的教师，农村是 24.34%，比城市低约 38 个百分点。在教育经费方面，
显的差距。
农村中学生数量是城市的4倍，却只享受到国家中学教育经费的38%2。农
寄宿制来解决，但却在很大程度上保障了学 以中心村为核心配置公共设施。设置中心村时，除了考虑村庄规模以外，
校的教学质量。
应同时考虑村庄间的区位关系和交通联系，选择位于乡村道路完善、区
在乡镇公共设施配置中，中心镇对农村 位适中的村作为中心村，尽可能使中心村和基层村构成一个生产、生活
公共服务水平提升尤为重要。
的地区乡集镇人口规模较小，基本位于乡域内中心村内，可划分为“县 否则就会出现专业设备利用率不高，服务水
—中心镇—一般镇（中心村）—基层村”四个层次，即将乡集镇和中心 平上不去的现象。从兼顾服务便捷性和设施
村合并。不同层级对应的服务人口应大致如表 2 所示。
规模的要求出发，提升农村地区公共服务水
不同公共服务设置层级的职能分析
规模较小，一般不足于支撑许多公共服务设施的临界规模，如学校、卫 而传统上农村地区小学以服务 3～4 个行政村
表 １ 中国主要年份乡村医生、卫生员与农村接生员数统计（２００３～２００６）单位：人
年份（年）
２００３
２００４
平均每村乡村医生和卫生员
１．３１
１．３７
平均每千农业人口乡村医生和卫生员
０．９８
这样不仅很难配置这些专业设备，同时专业 地区的服务。但对中西部地区，城镇化水平低，城镇较为稀疏，在城镇
的老师也很难发挥作用。实行村级小学向乡 公共服务设施建设的基础上，村庄公共设施的建设仍然非常必要。
镇集中以后，虽然带来了交通问题需要通过
由于基层村规模一般在 1000 人以下，有的甚至低于 600 人，一般应
１．００
数据来源：《中国卫生统计年鉴 ２００７》
表２ 农村公共设施配置不同层级一般服务人口规模
县城

人口规模（万）
１０～１００
中心镇 ３～５
44 北京规划建设
一般镇（乡） １．０～０．３
２００５ １．４６ １．０５
中心村 ０．１～０．３
２００６ １．５３ １．１０
基层村 小于０．１
表３ 农村公共设施配置一般类别
也仅为 13%，有影剧院的乡镇仅为 16.7%，甚
以县域为单位构建城乡一体的公共服务设施体系
至比 1996 年末下降了 16.1 个百分点。
我国农村地区地域广阔，城乡规划难以覆盖所有乡村，这就需要在
农村公共服务设施水平较低
当前城乡一体规划中因地制宜建立起农村公共服务设施的标准，从而指
城乡公共服务的差异，同时也表现在服 导城乡规划建设，尤其新农村建设。
平，重点应提高乡镇公共服务设施配置标准
第一，县城作为农村地区的区域服务核心。县城为连接大中城市和 和服务水平。
农村地区的纽带，主要承担高端公共服务职能，例如高中教育、职业教
以医疗卫生服务设施为例，由于县城综
育、医疗服务核心、文化娱乐中心等。我国现有约 2860 个县（县级市）， 合医疗机构的市场化趋势日益明显，而基层
部手术，还能开展细菌检验、输血；胆囊、泌
但不同类别公共服务设施又有所不同，例如基础教育，主要是高中、
尿等造影；内窥镜、脑电图检查等。又如文化 初中需要考虑县城就读学生的规模。县城医院规模，一般应按照县域内
体育设施，如影剧院等，也需要一定服务人口 规划期内千人床位数水平（一般每千人4～5张）减去乡镇卫生院配置（乡
所不同。东部地区城镇化水平高，城镇较为密 算用地标准的人口数量以规划范围内的常住人口为主，即镇区常住人口。
北京规划建设 45
话题 ΤΗΕΜΕ | 城乡统筹：城市规划语境下的探索
表４ 镇村公共服务设施用地一般指标
村镇
规划规模
层次
分级
行政管理
的最直接途径。
日益出现后继无人的局面。
由于城乡的地区差异和面临问题的不同，