改革开放以来四川区域发展战略的回顾与思考.2009-5-13 戴宾阅读74次新中国成立至改革开放前,四川经济社会发展主要服从国家总体战略的需要,尤其是“三线”建设的需要,基本上没有提出独立的省域发展战略。
改革开放以后,四川立足于省情,在不同时期提出了不同的区域发展战略思路。
本文旨在回顾和梳理改革开放以来四川区域发展战略的演变历程,对其正反两方面的经验进行总结与评述。
一、改革开放以来四川区域发展战略的回顾改革开放政策的实施推动了我国传统计划经济体制向市场经济体制的转型,中央政府对地方经济发展的直接干预不断弱化,省域经济发展的相对独立性增强。
在此背景下,四川立足于省情,因地制宜谋求发展,在不同时期提出了不同的区域发展战略。
1.重点发展成都、重庆的“两点式”发展战略1997年,四川行政区划调整以前,成都、重庆是四川两大省域经济中心。
改革开放之初,四川十分重视成都、重庆在全省经济社会发展中的中心地位,以期通过加快两个城市的经济体制改革,促进两市率先发展,增强四川的整体经济实力。
1983~1984年,重庆、成都获批全国经济体制综合改革试点城市; 1983年和1989年,重庆、成都分别批准为全国计划单列市,获得相当于省一级的经济管理权限; 1991年3月,国务院同时批准成都、重庆设立国家级高新技术开发区。
“两点式”战略的实施使成渝两市的经济实力进一步增强,在四川省域经济中的中心地位更加突出。
改革之初的1978年,成都市的GDP仅为36亿元,占全省GDP的19•47%。
①至1997年重庆直辖当年,成都市的GDP已达到1007亿元,占全省GDP的31%。
②在1998年国家统计局公布的我国前20位中心城市排名中,成都、重庆分列第12名、13名,位居西部地区1、2位。
重点发展成都、重庆的“两点式”发展战略,进一步强化了两个中心城市的集聚功能,促进了省域内人口、产业、资本和技术向成渝两市的集中,成渝两市自身的经济实力迅速提升,成为四川国民经济的支柱和增长极核,主导了四川省域经济社会的发展,也为以后四川以及成渝地区的发展奠定了“双核”型空间结构的基本构架。
“两点式”发展战略的实施进一步强化了四川省域经济的极核型空间发展格局,因而在促进成渝两市自身发展的同时,对全省经济的带动作用并不明显。
事实上, 20世纪80年代,四川区域空间结构的演进尚处于空间极化阶段,省域空间结构由单个强大的中心城市与相对落后的中小城市和外围地区组成。
重点发展成都、重庆两个中心城市的战略思路与全省区域空间结构的演进历程基本吻合。
与此同时, 20世纪80年代中期,****四川省委、省政府也曾提出过“依靠盆地,开发两翼”的战略思路。
这里的两翼分别是指宝成铁路、成昆铁路(东经104°)以西和襄渝铁路、川黔铁路(东经107°)以东的两个区域,两翼之间的四川盆地则是全省经济相对发达的地区。
“依靠盆地,开发两翼”的战略强调要以壮大盆地经济实力为重点,支援两翼的开发。
这一战略思路第一次尝试从全省范围勾画四川的总体空间发展格局,但整个战略构想尚显粗略。
2.“一线、两翼”战略随着改革开放的逐步深入,市场机制对资源配置的基础作用开始显现。
一方面,四川过去工业比较集中的几个地区,工业、商业、建筑业和交通运输业等发展很快,产业呈现多元化发展;另一方面,过去一些工业落后的地区通过大办地方工业、集体工业、乡镇企业和街道工业,县域经济迅速崛起。
尤其是随着一批公路干线的建成通车,沿交通线出现了为数众多的中小型企业。
20世纪80年代中后期,全省经济发展呈现均衡化、分散化的趋势。
在这一背景下,四川提出了“一线、两翼”的发展战略。
(1)一线:江油—成都—峨眉山1992年,在邓小平南巡讲话和党的十四大精神指导下,四川从省情出发,以促进县域经济发展为中心,制定了“发展县级(域)经济,先抓一条线”的战略方针,即从江油经成都到峨眉山一条线,在经济发展和改革方面加快步伐,先行一步,以带动全省县域经济的发展。
“一条线”战略的实施有力地促进了沿线县域经济的发展。
战略实施的当年,“一条线”上的11个县(市、区),工业增长率达33%,乡镇企业产值增长1倍以上,财政收入增长38%。
[1]“一条线”战略的提出,一方面是新中国成立以来四川工业“沿铁路干线重要节点实施点轴布局”这一产业布局特征的进一步延续;另一方面,区域发展战略的制定开始关注点、线空间要素与区域发展的关系,城镇节点和交通轴线对生产力布局和省域经济发展的影响开始受到应有的重视。
然而,由于江油经成都至峨眉山铁路沿线的城镇多数规模较小、等级相近、经济实力较弱,且“一条线”的空间距离延伸较长,轴线等级不高,导致空间和时间成本不能有效缩短,城镇之间空间相互作用力较弱,经济活动难以沿线的延伸而形成地理空间上的集聚,也难以形成具有一定规模和强度的人员、物资、信息的线状流动。
因此,“一条线”战略虽然使沿线城镇经济取得一定发展,但并未沿交通轴线形成较大规模的产业集聚。
2000年4月,四川省委、省政府废止了五项有关“一条线”战略的文件,标志着这一战略的终止。
(2)两翼:攀西、川南地区在发展“一条线”的同时,四川还提出了加快对攀西、川南两个地区的开发和建设,③以利用当地的资源优势,发展新兴工业城市,使攀西、川南成为四川的主要工业基地之一。
“两翼”战略的提出,反映了四川立足资源优势培育工业基地、促进区域发展的战略思路的形成。
“两翼”战略充分认识到了四川区域发展需要立足其特有的资源,才能在全国地域分工中形成自己的优势和特色。
开发攀西、川南也成为以后四川区域发展战略的一项重要内容。
但“两翼”战略在如何开发和利用川南、攀西资源方面战略思路不够清晰,空间指向不够明确,空间载体缺省。
一般而言,资源的开发是在一个地理域面上展开,但资源的加工利用又要以城镇节点和交通轴线为依托。
“两翼”战略在空间要素的相互关系上考虑不够深入,从而影响其战略的具体实施,资源开发在空间上处于宽泛和相对无序的状态。
3.“依托两市,发展两线,开发两翼,带动全省”的发展战略1995年,四川从促进全省经济协调发展的全局高度,提出了“依托两市、发展两线、开发两翼、带动全省”的发展战略。
即依托成都、重庆两个中心城市,发展“江油—峨眉山”、“成都—重庆”沿线经济,开发攀西、川南两区,带动全省经济协调发展。
“依托两市、发展两线、开发两翼、带动全省”战略实质上是对改革开发以来四川区域发展战略的一次系统总结和全面梳理。
战略的提出使其具有全局性、总体性的全省区域发展战略得以形成,标志着四川区域发展的战略思路由单个考虑若干重点区域向整体谋划全局的转变,开始注重全省经济的协调发展。
与此同时,以中心城市带动区域发展的思路更加明晰,宝成、成渝两条生产力布局最为集中的发展轴线的作用得到进一步的重视,发展成渝经济带的思路也略见雏形。
但如前所述,由于在此时期成渝两市尚处于空间集聚阶段,集聚远大于辐射,对周边腹地的带动作用不大;“江油—峨眉山”、“成都—重庆”两线空间距离过长、节点规模不大、轴线等级不高,难以促进产业沿线形成大规模的集聚;川南、攀西资源开发空间指向宽泛。
因此,“依托两市,发展两线,开发两翼,带动全省”战略实施成效并不突出,也使区域发展战略在注重区域整体协调的同时,在一定程度上弱化了重点区域,强化了均衡发展。
4.“一点、一圈、两片、三区”的发展战略1997年3月重庆直辖,四川行政区划发生重大调整。
全省位置西移,人口、资源和土地面积也有所减少,成都成为四川唯一的超大中心城市。
[2]针对全省行政区划范围调整以及由此带来的省域经济活动空间的变化, 1997年9月四川制定了《四川省国民经济跨世纪发展战略》,对原有的区域发展战略进行了调整,提出“依托一点,构建一圈,开发两片,扶持三区”的区域发展战略思路。
即依托成都,加快成都平原经济圈建设,推动全省经济的快速增长;加快攀西、川南资源开发,使其成为四川重要的农产品生产基地和工业基地,增强全省发展后劲;扶持、加快丘陵地区、盆周山区和民族地区经济发展。
“一点、一圈、两片、三区”战略是在重庆直辖的背景下,对“依托两市,发展两线,开发两翼,带动全省”战略的一次修正。
成都引导和带动全省经济社会发展的核心地位得到进一步确立。
成都平原经济圈的提出,[3~4]一方面反映了自然地理条件对区域发展的积极作用开始引起关注,成都平原这一全省经济社会发展最有利的空间地域受到重视;另一方面,区域发展战略的制定开始考虑中心城市对区域经济活动的组织功能以及城镇的集聚规模与发展水平,以城市群为空间载体培育区域增长极的思路初露端倪。
在实施西部大开发战略的背景下,四川对区域发展战略进行了局部调整,在强调省域内各地区应因地制宜、发挥优势、突出重点、发展特色经济的同时,提出通过加快成都平原和攀西两个重点地区的发展,带动丘陵地区、盆周山区和民族地区经济,实现全省区域经济协调发展。
5.规划五大经济区、培育四大城市群2006年制定的《四川省国民经济与社会发展第十一个五年规划纲要》在开展充分前期研究、总结改革开放以来四川区域发展战略演变的历史经验基础上,提出了发展成都、川南、攀西、川东北、川西北五大经济区,重点发展成都平原、川南、攀西、川东北四个城市群的区域发展战略。
根据资源条件、地理区位和发展潜力,明确了五大经济区各自的功能定位、产业和城市的引导方向。
五大经济区的划分通过分类指导,进一步明确了各区域的发展定位,体现了经济布局、人口分布、资源环境三位一体的空间均衡原则和区域协调发展的思路。
四大城市群的提出,重视了城镇集聚与区域发展的关系,突出了大中城市及其空间聚合在区域发展中的核心作用,非均衡的空间集中发展战略思路更加明晰和理性。
二、对四川区域发展战略的总结与反思改革开放以来,四川坚持非均衡发展的战略思路,在不同的发展时期确立了相应的重点区域,以重点区域的发展带动和促进整个四川经济的全面协调发展。
这一战略思路既符合中国的国情,也充分体现了四川的省情。
其在不同时期提出的区域发展战略在当时都有特定的社会经济背景和条件,在一定程度上适应了四川区域经济发展不同阶段的发展特征。
改革开放以来四川经济发展所取得的长足进步与这一系列发展战略的实施是密不可分的。
与此同时,在四川区域经济发展战略的演变中也有一些问题值得反思和总结。
1.区域发展重点不够突出,重点区域范围过于宽泛四川在不同时期制定的区域发展战略中,成渝两市、成都平原地区、“江油-峨眉山”以及“成都-重庆”沿线、川南地区和攀西地区都曾作为重点区域加以培育开发,重点区域的范围涵盖了四川1/3以上的国土。
重点区域太多、空间范围过大、开发时序不清,弱化了省域经济的空间集聚性,降低了资源配置效率,难以实现重点区域的超常规发展。