高速公路改扩建项目发展模式研究刘渤杨胜利(河南交通投资集团有限公司)摘要:大量早期建设的高速公路大通道交通量逐渐趋于饱和，急需拓宽改造，目前，国内已经实施了多个高速公路改扩建项目，本文对我国高速公路改扩建的投融资机制和经营权进行研究，提出针对不同类别的高速公路项目，采取不同的改扩建模式，并对每种模式的应用范围予以研究。

关键词:高速公路;改扩建;发展模式1前言当前我国的高速公路除了新线路以前所未有的速度与规模营建外，改扩建工程也陆续成为高速公路建设的一大亮点，尤其是20世纪80 - 90年代建成的高速公路，由于当地与区域经济的快速发展，交通流量增长迅速，服务水平下降明显，交通事故有所增加，现有双向四车道已不能适应交通量继续增长的需要，不得不进行拓宽改造。

我国最早开工的高速公路扩建工程是沈大高速公路，2002年5月开工，而首条完成的高速公路加宽扩建工程是广佛高速公路加宽工程，从1997年10月开工，到1999年12月完工。

紧接着我国进行了多条高速公路扩建工程的建设。

高速公路的改扩建往往是增加行车道，由两车道、四车道改建为六车道、八车道，改扩建项目可以提高高速公路的通行能力，减少拥堵，降低交通事故发生的概率，能够更好地促进交通运输和经济的发展，但是如何选择高速公路改扩建的发展模式，由于高速公路经营性质和管理体制的不同，就显得非常复杂。

2高速公路改扩建管理体制我国的高速公路依据收费目的进行划分主要有两类，一类是政府还贷公路，另一类是经营性公路。

政府还贷公路是靠贷款修建，收费目的是为了偿还贷款，往往由政府筹措或政府担保并制定事业单位进行，收费实质上是政府行为，这种高速公路在经营政策就是“贷款修路，收费还贷”。

经营性高速公路是由国家特许某法人组织负责建造和经营、以获利为目的的收费高速公路，这是国家特许将某已建成公路一定时期内的经营权有偿转让给某法人组织负责经营，在经营过程中是企业经济行为，这种高速公路的经营政策是“谁投资，谁受益，自负盈亏”。

根据《收费公路管理条例》和《收费公路权益转让办法》的规定，对不同种类的收费公路的收费年限、通行费收人的分配都有着不同的方式。

我国高速公路发展虽然很快但是毕竟时间太短，对与改扩建项目更是近几年才出现的，并没有完善的改扩建发展模式，法律法规也没有相关的规定。

中国高速公路的改扩建项目多是“政府主府牵头进行规划并组织实施，一旦确定方案就多方筹集资金实施，效率非常之高，但是由于高速公路经营性质和管理主体的不同，在进行改扩建时投资主体的变化往往会涉及多方的利益关系，如何调和这些利益相关方的关系，建立科学合理的发展模式就显得至关重要。

中国高速公路的改扩建项目往往是“政府主导”，一般是由政府牵头进行规划，政府组织实施，由于高速公路多为收费公路的特殊性，加之中国高速公路建设资金相对匾乏，另外中国高速公路建设虽然发展很快毕竟时间很短，没有一套完备的改扩建发展模式，因此我们在进行高速公路改扩建项目时就必须考虑以下几个问题:(1)如何确定改扩建项目的投融资机制;(2)如何确定改扩建项目经营权的归属;(3)如何确定改扩建项目的还贷模式;(4)如何确定改扩建项目的收费年限与收费标准;(5)如何确定不同投资主体间通行费收人的分配方案。

3改扩建项目合理发展模式分析3.1改扩建项目合理发展模式的确定原则3.1.1因地制宜原则在确定高速公路改扩建项目合理发展模式时，一定要紧密结合高速公路的实际情况，因地制宜，对于政策性强的、重点干线路段，尤其是政府还贷路段，适宜继续采用由政府主导，政府筹资的方式进行扩建，这样有利于管理和协调，对于一般性高速公路的改扩建，可以采用转让经营权、合资合作等融资模式，这样可以更有利于利用社会闲散资金，提高建设和经营效率。

对于经营性高速公路，尽量不要变更投资主体，或者采取股份制的形式，保证高速公路的顺利运营。

3.1.2依照法律法规原则在选择高速公路改扩建项目的发展模式时，要严格按照《收费公路管理条例》和《收费公路经营权转让办法》中的对高速公路改扩建、收费年限等的相关规定，进行投资融资时要依照《经济法》、《企业法》等法律的相关规定，只有严格按照法律规定，制定出来的发展模式才能够得以实施，否则，将不能成行，并有可能造成投资方的损失。

3. 1. 3以人为本原则在确定高速公路改扩建项目的发展模式时，要本着“以人为本”的原则，将人民群众的利益放在第一位，优化高速公路的规模和结构，合理地确定费率和收费年限，本着“不与民争利”的目的，尽可能使人民群众得到实惠，促进当地经济的发展。

随着科学发展观的深人实践，以人为本原则将得到更好更深人的贯彻，作为高速公路改扩建模式的投资方和管理方，无论是政府或经济组织，一定要坚本”原则，否则就会造成改扩建项目发展模式的失败。

3. 1.4合理收益原则进行高速公路改扩建项目是为了更好地服务经济，对于投资方而言也是为了获取一定的收益，因此我们在选择发展模式时一定要体现“还贷性公路能够在合理期限内还贷，经营性公路能够获得合理的收益原则”。

坚持合理收益原则，可以有效偿还贷款，减轻政府财政压力，提高政府信用，另外对于其他投资主体而言，也可以保护投资主体的积极性。

3. 2改扩建项目的类别高速公路在实际经营中由于投资主体和管理方式的不同分为政府还贷性高速公路和经营性高速公路，在进行改扩建时，依据高速公路改扩建投资主体和管理主体的变化，大致上可以分为经营性质需发生改变和经营性质不变两类，根据实际情况，可以将高速公路改扩建项目细分为以下几类。

3. 2. 1原有低等级公路改建为高速公路对于原有的一级公路或者二级公路，由于其公路等级已不能满足经济发展的需要，且其线型或其他工程条件较好，对其进行改造升级，使其升级为高速公路。

这种类别也包括四种情形，即低等级收费公路改造为政府还贷性高速公路、低等级收费公路改造为经营性高速公路、低等级非收费公路改造为政府还贷性高速公路和低等级非收费公路改造为经营性收费公路，针对每种不同的情形，在确定改扩建模式时需要区别对待，在实际情况中，高速公路多为新建，改建的情况较少。

3.2.2投资主体不变的高速公路改扩建对于原有高速公路，由于车流量大造成高速公路运行效率的低下，或者其他原因，投资主体对其追加投资，拓宽路面，增加车道。

这种类别分为两种情形，政府还贷性高速公路扩建和经营性高速公路的扩建，其中政府还贷型高速公路扩建的投资主体仍然是政府，改扩建后性质不变，仍然为政府还贷性，扩建后的管理机制基本不发生变化;而经营性高速公路改扩建的投资主体仍然是民间资本，即使中间的部分股东发生了变化，但是由于经营性质没有发生变化，扩建后的管理机制仍然变化不大。

3.2.3投资主体发生改变的高速公路改扩建该种类别下，也是主要有两种情形，一种情形是经营性高速公路由政府重新投资改扩建，由于投资主体发生了改变，由政府投资进行改扩建，改扩建完成后，这条道路的经营性质就需要重新界定，这种情况出现的概率不大，往往是出于政治因素或者军事因素。

另一种情形是其他资本对政府还贷性高速公路进行改扩建，这种情况往往是因为经济的发展需要扩建高速公路，而政府资金有限，充分地吸引和利用其他高速公路资本或民间资本进行投资，这样改扩建完成之后，高速公路的经营性质也可能会发生变化，该种情形下，确定高速公路改扩建的发展模式就比较复杂，这也是本课题研究的重要内容。

3. 3改扩建项目合理发展模式确定与选择3. 3. 1提高收费标准、延长收费年限该模式容易理解，便于操作。

改扩建项目增加了投资，为了保证投资者的利益，在扩建项目完成之后，依据《收费公路管理条例》向发改委申请提高收费标准或者延长收费年限。

19%年通车的江苏第一条高速公路—沪宁高速公路原收费期限至2027年6月27日截止，2004年4月1日，宁沪公司决定投资100多亿元人民币扩建沪宁高速公路，把沪宁高速公路(即沪宁高速公路江苏段)由双向四车道扩建为双向八车道。

通车后延长5年收费期至2032年。

该模式适用所有高速公路改扩建项目，包括集团所属的政府还贷性高速公路连霍高速和经营性高速公路京港澳高速公路，在进行了改扩建之后，通过合理的提高收费标准，延长收费年限可以很好地收回投资。

3. 3. 2转让收费公路的经营权转让收费公路的经营权主要是指依据《收费公路权益转让办法》，将改扩建后的高速公路经营权由原来的所有方转让给新的投资方的模式。

该种模式操作起来比较复杂，牵涉的内容较多，并且方式也是多种多样的，可以转让部分经营年限的经营权，也可以转让所有经营年限的经营权。

要根据实际情况来确定，并且可能会牵涉到高速公路经营性质的改变，比如在改扩建前是收费还贷公路，而改扩建时投资主体的性质发生了变化，由非政府主体进行了投资，本着“谁投资，谁受益”的原则，改扩建投资主体是为了获得受益而不是偿还贷款，高速公路主管部门可以向投资方转让高速公路部门或所有经营年限的经营权，保证投资者的利益，这样可以充分利用社会上的资金，来促进高速公路的发展。

《收费公路权益转让办法》规定“收费时间已超过批准收费期限2/3”不得转让收费权。

于1994年12月26日开通的连霍高速郑开段(81km) ,1995年12月26日开通的连霍高速郑洛段(120km )，按照“政府还贷公路的收费期限，按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定，最长不得超过巧年。

国家确定的中西部省、自治区、直辖市的政府还贷公路收费期限，最长不得超过20年”的规定，其收费时间已经超过收费期限的2/3，经营权已经不可转让。

3. 3. 3 BT模式BT模式是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式，它实际上是BOT模式的一种变换形式，指一个项目的运作通过项目公司总承包，融资、建设验收合格后移交给业主，业主向投资方支付总投资加上合理回报的过程。

该种模式多应用在新建项目上。

河南交通投资集团所属连霍高速改扩建可应用BT模式，利用该模式可以充分利用社会资本。

由于政府还贷公路的特殊性，当政府财力有限时，可以将高速公路改扩建项目的融资和建设的特许权转让给投资方(高速公路投资公司或者社会其他资本主体)，银行或其他金融机构根据项目未来的收益情况对投资方的经济等实力情况为项目提供融资贷款，政府与投资方签订BT投资合同，高速公路项目改扩建完成后，投资方依据合同将验收合格的项目移交给高速公路主管部门，由高速公路主管部门按约定总价(包括成本和合理的利润回报)按比例分期偿还投资方的融资建设费用。

采用该种模式可以避免高速公路经营性质的变化，更有利于保障人民群众即高速公路使用者的利益，相比于转让高速公路经营权而言，其收费费率和收费年限都会较低。

3. 3.4股份制改制·在高速公路改扩建项目中使用股份制改制发展模式，也是一种新的探索模式，即在由资产评估专家对原有高速公路进行资产评估，结合新的投资确定股本构成，根据股份构成对通行费的收人进行分配。