始在西方国家复兴 。 “在长达二十年之久的新公共管理改革之后 ,在
现代公共部门的第二轮改革中 ,改革的重点已经从 结构性分权 、机构裁减和设立单一职能的机构转向 整体政府 (WOG - whole of governm ent) 。这一趋势 不仅在英国 、澳大利亚和新西兰这些被称为新公共 管理改革先锋的盎格鲁 - 撒克逊国家非常明显 ,而 且在其它并没有致力于推行新公共管理改革的国家 也日益显现 。”[ 4 ]虽然 ,整体性治理是个仍处在发展 中的模式 ,并无统一定论 ,但它的出现有其必然性 , 正如一英国学者所言 :整体性治理的探索现在可能 已准备就绪 ,它是 21 世纪政府改革最鲜明的特征 , 就象 20世纪末新公共管理和“再造政府 ”所带来的 变革一样 。[ 5 ]
就等级式而言 ,政治与行政领导是同质的 ,在对 公共组织的设计和重组问题上容易达成一致 。因 此 ,关键就在于为整个政府组织建立相应的组织架 构 。整体性治理模式的选择之一是采取积极的自上 而下的方式推动整体性治理模式的政府改革 ,如布 莱尔政府在英国采取协同型政府 ( JUP)和整体政府 (WO G)的做法 [ 12 ] 。另一种选择是强化或恢复中央 的权力 ,这包括从横向与纵向两个维度 :纵向即中央 对更多的下属机构实施控制 ,横向即促进中央各部 门和专业机构的团结协作 。在整体政府改革中 ,两 种都是可能的选择 。通过等级形式加强中央权力的 等级式改革与新公共管理的分权 、自治等特征背道 而驰 ,却与强化政府决策的改革相一致 。等级式的 另一个做法是 ,由首相或内阁建立新的组织机构以 加强政府部门的合作 [ 13 ] ,如新内阁 /部委委员会 ,部 际 /内或局际合作机构 、府际委员会 、核心机构 ,联合 小组 、高层网络组织 、特别工作小组 、跨部门计划或 项目 [ 14 ]等 。整体性治理模式中相当重要的一点是 强调打破传统的组织界限 。加拿大政府自上世纪 90年代中期以来就在技术创新领域 、反贫困领域和 气候变化领域进行了横向管理的革新 [ 15 ] 。澳大利 亚于 2002 年在国家安全 、反恐怖主义 、统计 、科学 、 教育 、环境可持续发展 、能源 、农村与区域发展 、运 输 、就业与家庭等领域也实行了类似的变革 [ 16 ] 。在 强化整体性治理模式的政府过程中也包括了程序性 的改变 。如新西兰 ,与第一轮改革中强调短期的 、范 围较窄的“购买者 ”的效率和产出相比 ,整体政府的 政府改革非常强调效益 、范围更大的“所有者 ”的长 期利益和结果 。[ 17 ]
整体性治理模式的组织创新
翁士洪
(复旦大学 ,上海 200433)
摘 要 :创新政府治理模式 ,形成各种有效的管理与协调机制一直是政府和学界非常关注的问题 ,也是各 国政府改革的方向 。政府治理模式的创新必然导致组织的创新 。在西方 ,随着信息化 、数字化技术的普遍使 用 ,已经兴起了与信息时代相适应的政府治理新模式 ,即整体性治理 ,该模式的组织创新主要体现在以协同为 特征的组织形态 、以结果为导向的组织目标和以整合为核心的运作机制 ,同时强调官僚制的组织结构基础 。 这对于中国的行政改革具有非常重要的借鉴意义 。
一 、基本概念 :整体性治理模式和组织创新 (一 )整体性治理模式 现代以来 ,西方国家的政府治理先后经历了两 种模式 ,即传统公共行政模式和新公共管理模式 。 但无论是传统公共行政模式还是新公共管理模式都
带来社会治理的碎片化和政权体系内部的分裂等一 系列问题 ,面对许多社会问题 ,如危机管理 、环境保 护 、青少年犯罪 、土地资源管理和健康等 ,它们无法 提供最佳方案 。因此 , 20 世纪 80 年代末 90 年代初 在英国即使保守党政府 也开 始寻求 协同 性运 作 。 1990年 Andrew Dunsire提出了整体性治理 ( holistic governance)概念 , [ 1 ]但最早公开表述论证整体性治 理的则是佩里 ·希克斯 。[ 2 ]此理论的提出主要是针 对新公共管理带来的碎片化 、空心化政府等一系列 问题而言 ,强调整体与合作和信息时代背景 。最近 西方国家尤其英美两国更多受整体观的影响 ,加上 社会现实需要 ,要求“从分散走向集中 ,从部分走向 整体 ,从破碎走向整合 。”[ 3 ]于是 ,整体性治理模式开
边界问题 ( cross - cutting issues) ,而这正是整体性 治理模式的优点所在 ,它所依赖的组织形态以协同 为特征 。从结构的或工具的角度看 ,整体政府一般 被看作是有意识的组织设计或机构重组 , [ 11 ]最终形 成了一种整体性运作的组织模式 。这一角度是基于 这样的假设 ,政治和行政领导往往把公共部门的结 构设计作为实现公共目标的工具 。就整体政府而 言 ,其目标就是促进各政府组织更好地团结协作 。 挪威学者 Tom Christensen和 Per Lgreid借用 A llison, M arch 和 O lsen关于组织的制度模式总结出整体性 治理模式的两种基本组织形态 ,即等级式和协商式 。
W ENG Shi - hong
( School of International Relations and Public Affairs, Fudan University, Shanghai 200433, China) Abstract: The innovation of governance model and form ing more effective mechanism of management and coordi2 nation is always a considerable issue, and it is the common target of governmental reform s around the world. And the innovation of governance model must result in the organizational innovation. In west, through traditional public ad2 m inistrative and NPM , a new governance model is rising—the holistic governance, which is brought mainly because there are a series of p roblem s, such as fragmented and hollow government, resulted from NPM. Holistic governance emphasizes integration and coordination. The innovation of governance model embodies mainly as joined - up organi2 zation - form , organizational target by outcomes - orientation and operational mechanism w ith integration as its core. A t the same time, it emphasizes the bureaucratic organizational structural foundation. Key words: Governance Model; O rganizational Innovation; Holistic Governance.
(二 )组织创新 (organizational innovation) 一般认为 ,熊彼特是创新理论的首创者 ,他认为 创新是将一种从来没有过的 ,关于生产要素的“新组 合 ”引入生产体系 。[ 6 ]组织创新就是其中的重要内容 之一 ,但此前只是作为说明技术创新的辅助条件 ,直 到科斯特别是威廉姆森运用交易成本理论成功研究 了企业组织结构的演进 ,并与钱德勒等人的经验研 究紧密结合 ,才为理解组织创新行为提供了良好视 角和分析工具 。组织创新是组织采用了一种对相对 于其栖息的行业 、市场和一般环境来讲都是崭新的 某种构想行为 。[ 7 ]组织创新可分为三个主要类型 :组 织结构创新 ,组织过程创新 ,组织体系创新 。组织体 系创新是对组织的根本性变革 ,通常发生在外部环 境急剧变化的时候 。[ 8 ]但组织是由人以及人与人之 间的关系所构成的 ,战略 、结构 、技术和产品的创新 不会自动发生 ,这些领域的任何创新都同时涉及人 的创新 。最近出现的一些趋向 ,包括流程再造 、向横 向型组织模式转变 、全面质量管理及学习型组织等 , 通常都导致组织文化发生了显著变化 。[ 9 ] 因此 ,政府治理理念和模式的变革与创新必然 导致组织形态 、目标和机制的变革与创新 。传统公 共行政模式和新公共管理的功能性组织在现代公共 服务中产生了高消费 、短期思考 、缺乏协调与合作等 问题 。为了克服这些缺陷 ,“整体性政府 ”改革不再 围绕特定功能建立组织 ,而是以结果和目标进行组 织设计与创新 。[ 10 ] 二 、整体性治理模式的组织创新 (一 ) 整 体 性 治 理 模 式 的 组 织 形 态 : 以 协 同 ( jointed - up )为特征 传统公共行政模式和新公共管理都无法解决跨
随着信息化 、数字化在西方的普遍使用 ,兴起 了与信息时代相适应的新的政府治理模式 —整体性 治理模式 。政府治理理念和模式的变革必然导致组 织形态 、目标和机制的变革与创新 。整体性治理模 式的组织创新主要体现在组织形态以协同 ( joined up )为特征 、组织目标以结果 (outcomes)为导向和组 织运作机制以整合 ( integration)为核心 ,同时 ,强调 官僚制的组织结构基础 。
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XU EBAO
2010年 4月 山东行政学院山东省经济管理干部学院学报 Ap r. 2010 第 2期 (总第 104期 ) Journal of Shandong Adm inistration Institute & Shandong Econom ic M anagement Personnel Institute NO. 2 Ser. No. 104