一、2002—2004年中央与地方关系的基本态势1、2003年10月14日中国共产党十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，《决定》从两个方面影响到中央与地方关系的浅面与深层。
一是科学发展观。
《决定》提出了科学发展观，要求“要统筹推进各项改革，努力实现宏观经济改革和微观经济改革相协调，经济领域改革和社会领域改革相协调，城市改革和农村改革相协调，经济体制改革和政治体制改革相协调”。
这种协调观也蕴涵着要协调处理好中央与地方的关系，也就是说中央政府的权责与地方政府的权责相协调。
二是《决定》的第37条内容。
37条内容讲：“合理划分中央和地方经济社会事务的管理权责。
按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的管理权责。
属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。
属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。
属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。
根据经济社会事务管理权责的划分，逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责。
”这里的新意在于第一次在中央文件中区分了三个层次的事务：全国性和跨省事务、地方性事务以及共同管理的事务。
这是中央与地方权限划分的一个基础。
2、加强党的执政能力建设与正确处理中央与地方关系。
2004年9月16日召开的党的十六届四中全会通过了《关于加强党的执政能力建设的决定》，《决定》把党的十六大提出的五个方面的执政能力概括为“不断提高驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力。
”在这五个能力建设中，中央与地方关系的制度建设有着突出的作用。
四中全会的《决定》明确提出：“正确处理中央和地方的关系，合理划分经济社会事务管理的权限和职责，做到权责一致，既维护中央的统一领导，又更好地发挥地方的积极性。
”曾庆红同志在2004年10月8日《人民日报》发表的《加强党的执政能力建设的纲领性文献》一文中对这一点作了进一步的说明：“要正确处理中央和地方的关系。
由于实行改革开放和发展社会主义市场经济，我国社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化。
如果我们思想上不清醒，工作上不注意，是很容易搞散的。
这些年，我们采取各种措施加强了国家的集中统一，这是完全必要的。
但在维护中央集中统一领导的同时，应当更好地发挥地方的积极性，这就要合理划分经济社会事务管理的权限和职责，做到权责一致、上下一心，充分调动中央和地方两个积极性。
”这实际上提出了一个重要的命题：处理好中央与地方关系是提高党的执政能力的内在要求。
3、推进依法行政、建设法治国家对于中央与地方关系的制度化是一个巨大动力。
2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》。
这部宪法对于中央与地方的关系，在宪政意义上做了以下规定：“第三条，中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则……中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。
”⑴“第八十五条，中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。
”“第八十九条，国务院行使下列职权：（一）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；……”⑵一共列举了18项职权。
“第一百一十条，全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。
”⑶这些宪政内涵如何具体化为处理中央与地方关系的制度规则与规范，需要一系列的过渡和桥梁。
2004年3月22日，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》。
《纲要》提出，全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。
第一个目标就是“政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。
中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确。
”又说：“合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限。
”《纲要》的意义在于：提出用10年的时间基本建成法治政府，也就是说到2014年前后，法治政府的框架就已经确立。
法治政府的内涵非常丰富，其中中央与地方关系的法治化是衡量法治政府的基本标准之一。
这也就意味着到2014年时，中央与地方的关系就应该基本上实现法治化、制度化的目标。
这是一个非常艰巨的任务。
2004年7月1日《中华人民共和国行政许可法》正式实施。
《行政许可法》从行政许可的角度规范了中央与地方政府的权限，从行政许可的角度明令禁止地方保护主义的滋生：1、从权限讲，原则上只有全国人大及其常委会可以设定行政许可，省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会、人民政府可以依据法定条件设定行政许可；2、行政法规、国务院有普遍约束力的决定设定行政许可的，地方性法规、地方性规章不得与之相抵触；3、“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。
其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。
”2004年7月16日，国务院发布关于投资体制改革的决定。
《决定》从完善政府投资体制的角度提出了划分中央与地方权责的思路，“合理划分中央政府与地方政府的投资事权。
中央政府投资除本级政权等建设外，主要安排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响的项目。
”4、党的十六届五中全会关于“十一五规划”建议的精神与中央与地方关系。
在2005年10月8日举行的党的十六届五中全会上，温家宝同志就《建议》作了几点说明，其中特别谈到了中央与地方关系的问题。
他讲：“‘十一五’时期的任务十分繁重和艰巨，有许多‘两难’的棘手问题需要解决。
做好今后五年的工作，要把握全局，统筹兼顾，突出重点，特别要注意处理好以下几个重大关系。
”其中第三个关系就是中央与地方关系，温家宝讲：“三是正确处理中央和地方的关系。
我们国家大，各地情况不同，发展很不平衡。
充分发挥中央和地方两个积极性，是我们党历来十分重视的问题。
中央在制定方针政策时，要考虑全局利益和长远发展，也要照顾不同地区的特点和利益，区别对待。
地方要充分发挥各自的积极性和创造性，因地制宜地做好工作，但必须维护和服从中央的统一领导，自觉顾全大局，这是贯彻全国‘一盘棋’的要求。
要坚决克服有令不行、有禁不止的现象。
只有把中央和地方两个积极性都发挥好，才能把中国的事情办好。
”这一思想是贯穿整个“十一五”规划的思想，对未来5年中国的发展都有影响。
这些政策和法律都透出中央与地方关系制度化的变动趋势。
二、中央与地方关系上存在的问题1、2004年3月的铁本事件反映了分利化改革中中央与地方关系缺乏制度化建构。
国务院对江苏铁本事件的严厉处理，一方面反映了中央在维护宏观调控的严肃性和权威性，以及政令统一方面的坚定决心；另一方面，从这一事件牵涉部门之广以及受处理人员之多来看，它不仅是一起典型的地方政府及有关部门严重失职违规、企业涉嫌违法犯罪的重大案件，它还反映了一个更为深层和复杂的问题，即如何看待和处理市场经济条件下的中央与地方关系以及合理配置纵向的行政权力的问题。
市场经济的发展使地方政府在微观领域内获得了较大的配置资源的权力，地方开始成为相对独立的行为主体和利益主体。
而随着地方政府经济和财政权力的增加、经济自主空间的扩展，以及发展地方经济、增加地方财政收入责任的加重，这样也就促使了一种强有力的动力机制的形成，那就是地方政府积极主动地推动地方经济发展的机制。
在追求利润的激励下，各地方想方设法、因地制宜地发展经济，推进改革，形成了八仙过海、各显神通的局面。
可以说，中国经济连续26年的高增长，与地方政府的这种作用是分不开的。
但是，分利化改革与市场经济的发展，也增强了地方与中央的博弈能力。
由于中央政府与地方政府效用函数并不总是一致的，地方政府有实现独立利益最大化的冲动，且独立化程度越高，权威扩散的可能性就越大，其直接后果便是弱化了中央政府的权威。
与此形成连锁反应的则是等级制的松动，即中央与地方由传统的单向依赖的等级规则，演变为双向依存的委托代理关系。
根据委托代理理论，地方政府会充分利用自己的“代理资源”与中央政府讨价还价，诱使其作出对自己有利的制度安排；或者利用中央政府的授权，在满足自身利益最大化的限度内，理解和贯彻上级要求实施的制度规则，如“层层截留”、“曲解执行”、“地方规则”、“补充文件”、“改头换面”、“政策保密”、“先斩后奏”、“边斩边奏”、“斩而不奏”、“顶着不办”等。
在这种利益多元化的情况下，地方为了自己本地的利益经常会对中央政策贯彻不力或是对其执行大打折扣。
这在本轮经济过热中有非常明显的表现。
地方政府和中央政府对经济形势的判断差别很大，由于此种不同，我们看到，2003年上半年，中央政府主导的固定资产投资额同比下降了7.7％，而地方政府的投资额却增长了41.5％。
正是地方和企业联手，对中央的三令五申置若罔闻，“大干快上”，造成了目前投资的快速增长。
为抑制过快的投资增长，2003年下半年以来，中央采取了多种市场化手段，但效果不甚明显，2004年第一季度投资增长再创新高。
为此，中央不得不采取了行政手段，对那些敢于顶风作案的企业和地方官员痛下杀手，铁本事件就是一个例子，同时，它也说明现在的宏观调控难度比过去更大。
铁本事件以及本轮的投资热告诉我们，必须对现行的中央与地方关系进行重新的调整与创新。
铁本事件的出现，固然与地方政府自身的自利行为有关，但中央对地方政府的行为缺乏有效约束与监督机制也是重要的制度根源。
目前，中央与地方关系还缺乏操作性较强的制度和法规，严格的可操作性的惩罚手段与法规有待于进一步完善。
2、宏观调控成为中央与地方博弈的拉锯战，地方的拉力明显增大，呈现出疏离（alienation）的态势。
2004年7月21日搜房网发表题为《宏观调控重拳出击，中央与地方出现新的博弈》的文章，文章说：“宏观调控重拳之下，中央和地方的关系成了一个敏感话题。
7月8日，中国人民银行行长周小川在上海国际会议中心的‘中国金融国际年会’上将这层关系坦白说穿。
他说，为什么资金吃紧之声喊成一片？这涉及到中央和地方的关系问题，中央与地方的关系很多时候是个博弈，甚至一些数字如何报、如何统计及使用都有这样一个关系。