扩权强镇改革专题编者按：镇是县域经济的重要载体，是统筹城乡发展的重要节点，是加速推进县域工业化、城镇化、现代化的重要基础。

乡镇作为最基层的一级政权组织，直接面对和服务于“三农”工作，是统筹城乡协调发展的落脚点和切入点，在全市经济社会发展中占居十分重要的地位。

但现行乡镇行政管理职能、经济调控职能和社会管理职能普遍弱化，严重制约了镇街经济的发展。

开展扩权强镇改革试点工作是全面贯彻落实科学发展观，加快统筹城乡综合配套改革步伐，破解城乡二元结构难题，推动经济社会又好又快发展的一项重要举措。

本期特收集了浙江省、山东省、广东省有关地市在“扩权强镇”方面的典型做法，以及“”扩权强镇工作的利弊分析和建议，以供领导决策参考。

关于浙江省、山东省、广东省有关地市开展“扩权强镇”改革的典型做法与启示一、浙江省扩权强镇建设“中心镇”1992年，浙江就开始试水扩权强县。

2007年，浙江又实行扩权强镇战略，选定141个省级“中心镇”，按照“依法下放、能放就放”的原则，涉及财政、规费、资金扶持、土地、社会管理、户籍等10个方面，赋予部分县级经济社会管理权限。

（一）绍兴市。

对于扩权强镇工作，绍兴市绍兴、上虞、诸暨、长兴等县市从2006年开始进行了积极探索，将部分县级经济社会管理权限赋予扩权镇。

特别是绍兴县，为全国扩权强镇试点县，2006年率先探索实施“扩权强镇”，确定5个镇、2个街道为中心镇街，将发改、经贸、建设、外经贸、商贸、环保、安监、劳动和社会保障、林业等9个部门部分权力下放给上述中心镇街；对中心镇街实行财政体制倾斜政策，提高扩权镇财政分成比例，扩大镇级财政自主权。

2007年，又对政策进行了充实、完善。

无论是政策措施、还是工作的实施都走在了全省、甚至全国的前列。

扩权强镇效果明显，去年，绍兴县七个中心镇街，工业销售、财政总收入、固定资产投资增幅分别高出全县平均水平7.7、6和13个百分点。

主要做法。

实行权力、人力、财力与责任挂钩，做到权责、人责和财责“三统一”。

一是充分授权、权责统一。

授予中心镇(街道)以开发区管理职能，实行开发区管理模式，将部分县级部门在镇域内的管理职权，全部或部分委托给中心镇(街道)直接行使，同时实行“四个统一”：即统一签订授权协议、统一规范操作流程、统一组织业务培训、统一授牌授印。

二是完善机构、人责统一。

按照“精简、统一、效能”的原则，将内设机构“四办两中心”调整为“五办一局两中心”，即：党政办公室、财务管理办公室、经济发展办公室、招商服务办公室、城镇建设管理局、社会事业和保障办公室、综治工作中心(综合执法所)、新农村建设指导中心。

三是增强财力、财责统一。

合理提高对中心镇(街道)的财政分成比例，超基数部分各中心镇(街道)享受增值税、企业所得税地方留成部分全额分成；对5个新型城镇镇域内的土地出让净收益，实行全额返还。

主要成效。

一是中心镇综合实力显著增强。

经过3年来的探索和培育，到2009年底，绍兴市28个重点培育中心镇经济总量约占全市的35%，其中：规模以上工业产值2436亿元，占全市的44.6%，实现财政总收入66亿元，占全市的23%。

店口镇2009年实现国民生产总值69.23亿元，工业产值409亿元，财政收入8.7亿元，农民人均收入25880元，以全市5%的面积，6%的人口创造了诸暨市1/4的经济总量和1/6的财政收入，整体实力居绍兴市镇级第1位、省级前3位，全国千强镇第20位。

二是社会民生事业快速发展。

店口镇将公共设施、公共服务向农村延伸大幅增加。

2008年投入1亿元建设垃圾焚烧厂、13条城区道路，2009年投入1000万元，探索“被征地农民、企业职工、自由职业者养老保险和城乡老年居民生活补助”四位一体的农民养老保障新形式，投入160万元将农村合作医疗门诊报销比例由市定的20%提高到40%，投入400万元，率先实行高中阶段免费教育。

实施了农民购房补助工程，对城区规划外的农民城区买房转化为城镇居民的，每户补助5-10万元。

（二）杭州市。

2009年11月，杭州市委、市政府印发《关于推进中心镇扩权强镇的实施意见》，进一步扩大中心镇经济社会管理权限，激发中心镇发展动力和活力。

在扩权方式上，一是直接放权。

区、县（市）政府及有关部门依法直接将部分权力（除行政许可、行政处罚外）交由中心镇行使。

二是委托执法。

县级行政执法机关和镇政府签订委托执法协议书，明确委托执法范围（具体委托执法事项各个镇可以不同）并向社会公告。

镇政府应严格按照法定执法程序，使用委托行政执法机关的法律文书，从事受委托执法事项的执法活动。

三是联合执法。

通过健全执法信息共享、执法联席会议、联合执法队伍、案件首接负责等制度，建立起分工明确、责任到位、优势互补的联合执法体系，形成城乡一体、上下结合的执法格局。

四是由派驻机构办理。

通过工商、税务、公安、国土资源、环保等县级政府部门在中心镇已设置的或增设派出机构，并与县级部门联网贯通，实现管理下移，现场办理，分片管理。

在扩权内容上，一是下放事权。

赋予中心镇发展决策、项目审批、社会管理、综合执法和检查特许等涉及13个方面44项行政管理事项及权限，以委托、交办等形式交由中心镇行使。

二是扩大财权。

实行镇级财政增量分享，对镇级财政当年地方财政收入比核定收入基数增收部分原则上全额留镇使用。

在中心镇范围内收取的规费和土地出让金，地方留成部分原则上按规定全额用于该镇相关项目和事务。

三是改革人事权。

省级中心镇主要负责人，符合条件的，可以确定为副区、县(市)级，并继续担任原职务。

垂直部门派驻机构年度考核及主要领导任免须事先征求镇党委意见。

四是保障用地。

各地切块新增用地指标向中心镇倾斜，对符合条件的项目，优先解决用地指标。

中心镇通过复垦、造地等途径增加的土地指标全部留镇使用，使用有结余的，由市、区县（市）优先收购。

中心镇非农建设项目占用耕地不能实现占补平衡的，在本区、县(市)域范围内实行异地补充。

（三）义乌市。

2008年，浙江省对义乌一次性下放600多项权力，采取直接放权、委托放权的方式，能够放权的尽量放行。

在法律上尚存在问题未解决的，通过机构延伸放权。

2009年5月，义乌市在把57项行政管理权限下放给全市13个镇街的基础上，选择经济发展基础好、各方面条件比较成熟的佛堂镇进一步扩大权限，将义乌市级层面11个行政机关的55项行政管理权限下放给佛堂镇。

2010年2月15日，浙江义乌市又启动了覆盖全境所有镇街的扩权强镇改革。

对涉及行政许可、行政处罚和涉及为民服务、内部管理的57项事项和权限，逐渐下放到镇街。

此外，义乌市还逐步赋予镇街更高的工作自主权，比如由各镇街根据经济社会发展需要，确定实施的项目；把城市规划区、镇规划区外村庄建设规划审批权交由镇街行使等。

（四）嘉兴市。

2006年10月，在嘉兴市的改革试点镇西塘镇，嘉善县政府对该镇予以财政政策上的重点扶持，规定镇域内土地出让金县得净收益部分按乡镇财政体制结算标准各提高10个百分点，并享受开发区土地收益有关优惠政策等。

在这些小城镇改革的基础上，2007年5月，嘉兴市发文《关于推进强镇扩权积极培育现代中心镇的若干意见》，按照责权统一、合法便民的原则，促进县级管理资源下移到中心镇，为农村居民及企业提供便捷周到的审批和服务，提高办事效率。

一是委托、授权。

县（市、区）通过委托、授权等形式赋予中心镇在村镇建设、项目投资等方面的经济管理权限和市镇管理等方面的执法权。

县级部门要针对委托执法事项加强人员培训和经费支持，确保高效、规范的审批和执法。

二是设置分支机构。

县（市、区）相关部门要通过在中心镇设置相应的分支机构或办事中心，整合、下放职能，派驻人员，充分授权，并与县级部门联网贯通，提高基层服务水平和执法效果。

（五）温州市。

温州市为适应强镇发展需要，解决镇政府“责大事多”、“权小钱少”、“功能薄弱”等管理无力问题，选择5个财政收入过10亿元的镇作为“镇级市”建设试点，通过把县里职能部门在试点镇设分局等方式，将执法、审批等权力下放到试点镇，让这些镇在城市建设管理中拥有更多的自主权。

具体地讲，温州“镇级市”的改革内容主要是落实“四大权限”、打造“四个平台”。

落实“四大权限”，即：扩大试点镇的土地使用权、财政支配权、行政审批权和事务管理权。

例如每年安排不少于所在县总量三分之一的用地指标，镇财政留下80%—100%，增设县职能部门分局等机构，高配强镇党政一把手，市级试点镇书记任所在县(市)委常委，镇长明确为副县长级等。

同时，支持建设规划、国土资源、财政(地税)、国税、质监、环保、公安、工商等部门派驻强镇的机构建立分局，分局正职由县(市)部门领导兼任或明确为副科级。

打造“四个平台”，即建立城镇管理综合执法大队让城镇管理城市化;建立强镇行政审批服务中心，简化审批流程;此外建立强镇土地储备中心以及公共资源交易中心。

二、山东省扩权强镇建设“镇级市”2010年，山东省启动“镇级市”建设试点。

全省确定10个经济规模大、人口数量多、城镇化水平高的发达镇开展行政管理体制改革试点，从扩大经济社会管理权限、调整机构设置和编制配备、完善体制和运行机制入手探索“扩权强镇”，促进城镇基础设施向社区延伸，公共服务向社区覆盖，增强中心镇经济发展活力、行政协调能力和统筹城乡发展的实力，使农民实现生活方式城镇化（一）潍坊诸城市。

2008年10月,诸城市制订出台了《关于扩大乡镇街道管理权限加快镇域经济社会发展的暂行办法》,坚持能放则放,依法下放,扩大财权、下放事权、改革人事权、保障城镇建设用地等。

2010年，该市下放到乡镇(街道)的审批管理权限涉及发改、建设、国土、环保、安监等30个市直部门、单位的经济社会管理、行政执法、事务服务等96个扩权事项。

比如，围绕扩大财权,诸城市对乡镇实行“核定收支、定额上缴(补助)、增量分享”的分税制财政体制，将乡属及以下的税收全部留归乡镇,将2007年纳税额在1000万元以下的市级企业税收划归所在地乡镇。

为避免出现“强者更强,弱者愈弱”的马太效应,该市核定乡镇收支基数,对收大于支的乡镇定额上缴,对收不抵支的乡镇定额补助；对乡镇当年地方财政收入超过收入基数部分,市乡按比例分享。

同时，采取多种措施，确保改革效果。

一是建立健全工作机制。

成立领导小组，具体协调、检查、考核市直部门放权、培训和乡镇行政审批服务中心建设和运行工作；在乡镇（街道）成立相应机构，按照“权责对应”原则，正确履行下放的审批管理职权并承担相应责任。

二是加强审批业务培训。

各市直部门把放权事项的具体工作流程、办理事项等作为培训内容，采取会议传达、人员集中专场观摩培训等方式强化培训。

三是设立乡镇（街道）行政审批服务中心。

目前，全市13个乡镇（街道）全部建成行政审批服务中心，各中心均配备5名以上工作人员，统一设置了规划建设、投资管理、社会事务、公共服务、资源管理等5个行政审批服务窗口。