这一文件及一系列相关文件的政策和措施解决了 长期困扰养老保险工作的问题：行业统筹和地方 统筹层次太低，为建立统一的社公费医疗和劳保医疗:
公费医疗的建立：
1952年《国家工作人员公费医疗预防实施办法》 的发布标志着我国公费医疗制度的正式建立
经 优抚安置，是指国家对从事特殊工作者
济
及其家属，如军人及其亲属予以优待、 抚恤、安置的一项社会保障制度。在我
国，优抚安置的对象主要是烈军属、复
员退伍军人、残疾军人及其家属；优抚
安置的内容主要包括提供抚恤金、优待
金、补助金，举办军人疗养院、光荣院，
安置复员退伍军人等
中国城镇社会保障的历史沿革 ——养老保险
社会保障是一种以国家为主体的公共福利计 划（贝弗里奇，1941）
社会保障是一种社会保险计划或社会安全网 （美国1935年《社会保障法》）
社会保障是一种社会主体的互济制度（日本 1950年《关于社会保障制度的建议》）
社会保障是一种公民享有的权利（联合国 1948年《人权宣言》）
综上所述：社会保障是由各国根据本
中国城镇社会保障的历史沿革 ——优抚安置
1950年内务部公布了《革命烈士家属、革命 军人家属优待暂行条例》《革命军人牺牲、 病故褒恤条例》《民兵、民工伤亡抚恤暂行 条例》等，以法规形式对社会优抚的对象、 方式、标准作了全面而明确的规定
进入80年代又相继颁布了一系列优抚安置保 障的法律法规：
《退伍军人安置条例》（1987）；
《军人抚恤优待条例》（1988），提出 建立国家社会群众三结合的抚恤优待制 度，从而使我国的社会优抚保障安置工 作有法可依
中国城镇社会保障的现状
到目前为止，以社会保险、社 会优抚、社会救济、残疾人救助 等为主要内容的社会保障体系已 初步建立：
1998年，政策提出是“两个确保”，建立 “三条保障线”的政策
中国政府加强了对社会保险基金的行政管理 和社会监督工作。社会保险基金被纳入财政 专户，实行收支两条线管理，专款专用。各 级劳动和社会保障行政部门专门设立了社会 保险基金监督机构，负责对社会保险基金的 征缴、管理和支付进行检查、监督，对违法 违规问题进行查处
进入20世纪90年代，社会福利在立法保 障、社会福利社会办、城镇职工住房制 度改革和社区服务等方面取得了很大进 展。
《中华人民共和国残疾人保障法》(1991年)
《中华人民共和国妇女保障法》 （1992年）
《中华人民共和国母婴保健法》（1994年）
《中华人民共和国老年人权益保障法》 （1996年）
两个确保：一是确保国有企业下岗职工的基 本生活 ；二是确保离退休人员的基本生活， 保证按时足额发放基本养老金。
三条保障线：1.国有企业下岗职工在再就业服 务中心最长可领取三年的基本生活费；2.三 年期满仍未实现再就业的，可继续领取失业 保险金，领取时间最长为两年；3.享受失业 保险金期满仍未就业的，可申请领取城市居 民最低生活保障金。
三个阶段代表性文件的比较
中国城镇社会保障的历史沿革 ——生育保险
中国城镇社会保障的历史沿革 ——社会救济
起初只是慈善性的济贫救困（经济发展水 平低、财政状况差等原因）；
中 国 经 济
20世纪90年代以后才对其进行了改革：
扩大救济范围，把失业人口纳入了社会救济范 围；
改变救济方式，一改传统“发放救济款”和 “救济物资” 等方式，实行救济救灾与扶贫 扶优相结合，生活救济与职业培训相结合等方 式；
经
法律或行政规定的标准给予一定的物 质援助的一种社会保障制度
济
社会救济包括：贫困救济、灾害救济、 特殊救济、扶贫救济
社会福利及优抚安置
社会福利是国家为改善和提高全体社会
成员的物质生活和精神生活所提供的福
中
利津贴、福利设施和社会服务的总称。
国
社会福利包括一般的社会福利、职工福 利和特殊的社会福利
第十六章 中国社会保障制度
史晋川教授 浙江大学经济学院
本章的主要内容
社会保障的概念和构成 城镇社会保障制度的历史沿革与现状 农村社会保障制度的历史沿革与现状 社会保障制度模式的国家比较 中国社会保障制度中存在的问题 中国社会保障制度发展趋势
社会保障的概念及构成
对社会保障含义的不同理解：
过去由企业承担的社会保险事务逐步转变 为由社会机构管理，即社会保险待遇实行 社会化发放，社会保险对象实行社区管理
社会保障管理体制：二十世纪九十年代中期 以来，为加强各项社会保障制度的统一规划 和社会保障基金的管理、监督，中国政府对 社会保障管理体制进行了一系列改革。把过 去由多个行政部门分别管理的社会保险转变 为由劳动和社会保障行政部门统一管理，各 级劳动和社会保障行政部门也建立了相应的 社会保险经办机构，承担社会保险具体事务 的管理工作
劳保医疗的享受对象是国营企业和城镇大集体
企业的职工，职工供养的直系亲属可享受部分 劳保医疗待遇
劳保医疗的经费由企业的职工福利基金中划拨
改革开放后：
公费医疗及劳保医疗制度改革
第一阶段：
1980-1985年，主要针对需方，实行费用分担 措施；主要是针对消费者采取一些控制费用 的措施
第二阶段：
国实际以立法形式确定的、由国家举
中
办并承担责任、以国民收入再分配方
国
式为全体社会成员的基本生活权利提 供安全保障的社会行为及其机制、制
经
度的总称
济
社会保障由社会保险、社会救济、社
会福利、优抚安置等组成。其中，社
会保险是社会保障的核心内容
社会保险
中
国家通过立法，多渠道筹集资金，在 劳动者暂时或者永久丧失劳动能力以
1986-1992年，重点转向对医院进行控制，加 强对医疗服务提供方行为的约束。地方政府 开始直接介入医疗制度改革，在增强了对费 用进行控制的基础上，通过社会统筹方式， 是制度变革开始追求使用效率
城镇职工医疗保障制度改革试点（1993— —1997年）：
1993年提出“城镇职工养老和医疗保险金由
医疗机构的支付方式及管理。在医改试点中，对医疗机构 采取了新的支付方法和管理措施：择优确定定点医疗单位； 规定基本药物目录和报销范围，对转诊、转院、特殊检查、 特殊治疗和高档耀平的使用均给予了不同程度的限制。
中国城镇社会保障的历史沿革 ——失业保险
改革开放前：
1950年政务院和劳动部发布了《关 于救济失业工人的指示》和《救济 失业工人暂时办法》，并向工人发 放失业保险金，但，这一临时性的 失业救济办法只是为了解决旧中国 遗留的失业问题，不能视为中国失 业保险制度的开端
该文件对养老保险制度改革提出了以下思路：
建立多层次的养老保险体系 社会统筹，实行国家、企业和个人三方负担的原则 基金筹集实行“部分积累” 模式 统筹的范围从县市扩大到省
第二阶段
标志是《国务院关于深化企业职工养老保险制度 改革的通知》（国发[1995]6号）
该文件确定了养老保险改革的目标：到本世纪末，基本建 立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业 职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、 社会统筹与个人账户相结合、权利义务相对应、管理服务 社会化的养老保险体系
职工医疗费用的支付程序及负担水平。当被保险人就医发 生费用后，对于在医疗保险规定范围内的医疗费及基本药 品费，首先由个人账户进行支付。个人账户的资金用完后， 再由被保险人用现金自付。按年度计算，自付的医疗费超 过本人年工资收入的5%以上部分，由社会统筹医疗基金 支付，但个人仍然要负担一定比例的医疗费（共保险）；
初步建立了城市最低生活保障制度，1997年国 务院发布了《关于在全国建立城市居民最低生 活保障制度的通知》提出确保“九五”期间在 全国建立起城市居民最低生活保障制度。
中国城镇社会保障的历史沿革 ——社会福利
中国社会福利制度建立于20世纪50年代， 在接收并彻底改造旧中国一些宗教慈善 团体和救济机构基础上成立的
改革开放后：
失业保险的沿革可分为三个阶段：
建立探索阶段（ 1986年到1993年）——失业保险 制度的开端是1986年国务院颁布的《国营企业职 工待业保险暂行规定》
发展和逐步完善阶段（1993年到1998年）——标 志是 1993年国务院颁布了《国有企业职工待业保 险规定》
全面实施阶段（1999年1月至今） ——标志是 1999年国务院颁布了《失业保险条例》，标志着 中国失业保险制的改革进入了一个新的阶段
改革开放前：
政务院于1951年颁布实施了《中华人民共和国 劳动保险条例》，建立了第一个正式的养老保 险制度，条例仅适用于有100个以上职工的企业
1955年颁布的《国家机关工作人员退休处理暂 行办法》建立了政府机关、事业单位和党派团 体职工单独的退休制度
1958年颁布的《关于工人、职员退休处理的暂 行规定》涉及到了企业职工和政府部门工作人 员，保险范围也扩大到不足100名职工的企业
公费医疗的经费由国家负担，在国家和各级财 政中单独列支
公费医疗的对象：各级国家机关、事业单位、 民主党派和人民团体的工作人员及其离退休人 员，革命伤残军人，公办高校计划内招收的专 科生、本科生和研究生
劳保医疗建立：
1951年《中华人民共和国劳动保险条例》和
1953年《中华人民共和国劳动保险条例实施细 则修正草案》的颁布，标志着中国劳保医疗制 度的正式建立
医疗保障制度改革的核心是建立社会统筹基 金与个人账户相结合的医疗保险制度，改革 的内容：
筹资水平与方式。医疗保险基金的主要来源是国家、单位 和个人；
建立社会统筹基金与个人账户。单位所缴纳的医疗保险金 的一部分集中于社会统筹医疗基金，另一部分计入职工的 个人账户，个人缴纳的医疗保险费也进入个人账户；