第28卷第2期苏州市职业大学学报V ol.28，No.2 2017年6月Journal of Suzhou V ocational University Jun.，2017DOI：10.16219/ki.szxbzk.2017.02.003地方政府服务外包批判—基于“政府固有职能”的研究视角王翠红(华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620)摘 要：囿于从根本上固化政府职能边界，我国地方政府在购买服务过程中易将具有公权性质的公共服务外包给私人主体，不仅造成私人主体越界执权，更导致政府核心职能的流失甚至职能结构的瓦解。
“政府固有职能”理论侧重于重新界定政府在公共服务供给的地位，致力于从制度上框定政府的权力边界，从而对我国地方政府服务外包以重要的启迪。
重塑政府购买服务的规则、重建政府职能的稳固结构，是对新公共管理运动的必然性回应，基于这样的考量，我国地方政府职能在转变之初，首先，应明确职能性质，以“核心—边缘”划分原则锁定职能结构；其次，以功能匹配框架合理转变职能；最后，控制职能转变过程当中及之后的风险。
关键词：服务外包；政府职能；结构中图分类号：D035 文献标志码：A文章编号：1008-5475(2017)02-0017-07 Criticism of Local Government Service Outsourcing:Based on the Research Perspectiveof the “Inherent Government Functions”WANG Cuihong(School of Political Science and Public Administration，East China Universityof Political Science and Law，Shanghai 201620，China)Abstract：Confined to the boundaries of inherent government functions， the local governments in China tend to outsource public services with public right from private subjects in government procurement. This practice results in not only private subjects’ transgression， but also the loss of the core government functions or even the collapse of that structure. The theory of “Inherent Government Function” focuses on redefining the position of the government in public service supply and is committed to define the boundary of the government’s rights in terms of system， offering reference for government outsourcing services in China. It is a necessary response to new public administration movement to re-establish the rules of government purchasing services and to reconstruct stable structure of government functions. It is for this consideration that our local governments should clarify the nature of their functions at the beginning of function transition by separating core functions from marginal functions； then they should change their functions within functional matching framework；finally they should get under control the risks in or after the process of transition.Keywords：service outsourcing；government functions；structure收稿日期：2017-02-13；修回日期：2017-03-18基金项目：国家社会科学基金资助项目(16BZZ047)作者简介：王翠红(1992-)，女，山西太原人，硕士研究生，主要从事政府理论研究。
引文格式：王翠红.地方政府服务外包批判—基于“政府固有职能”的研究视角[J].苏州市职业大学学报，2017，28(2)：17-23.第28卷苏州市职业大学学报20世纪70年代末以来，伴随着政府改革风潮的兴起，新公共管理理论在各国得到实践。
这场政府管理范式的嬗变，实质上是一场市场化背景下政府角色重新定位、政府职能重新界定的过程。
我国自1987年首次提出转变政府职能以来，积极推进“市场化”“分权化”式的行政改革，政府与市场的合作伙伴关系应运而生。
在公共服务供给中，政府通过引进市场机制，将自身权威与市场交换的优势有机结合，从而提升了政府公共服务供给的能力[1]。
服务外包是市场化进程中最主要的手段之一，它是指政府作为某项公共服务的发包方，在与承包方(私营部门、社会组织)明确某类公共服务及其质量标准的前提下，通过与中标的承包商签订合同来提供公共服务。
其中，政府应当承担相应的监督责任。
然而，在这场公共服务的“准市场化”供给过程中，市场作为解制政府“一元化”管理的元素，其主体往往因为各种原因越权行使本应当属于政府的职能。
1 地方政府服务外包的基本逻辑与西方国家相比，中国在市场机制、民主政治等背景方面，以及公民社会或第三部门的规模程度等方面均存在一定差距。
20世纪90年代以来，受新公共管理运动的影响，我国政府公共服务合同外包取得了一定的成果。
与发达国家所不同的是，公共服务外包并没有成为中国行政改革的核心内容之一，仅仅是地方政府改革的实验[2]，其发展历程的缓慢性、局部性可以为此提供例证，然而不容忽视的是，其总体呈上升趋势。
1.1 地方政府职能转移的发起1978年以来，随着市场经济体制的建立，我国地方政府逐步遵循行政管理的规律进行改革，表现为管制型的“保姆式”向服务型的“独立式”转变。
中央政府秉持“凡是适宜于下面办的事情，都要交给下面”的态度，推行政企分开、政社分开、政事分开，进一步理顺中央与地方、上级与下级的权力关系，注重调动地方的积极性，利用市场的作用，进行政府职能转移。
然而改革绩效却并不理想，政府仍过多地占有不适宜的职权，且并未提供有效的公共服务，由于对旧体制的“路径依赖”，阻碍了社会自治与市场经济的发展。
我国公共行政的改革仍停留在体制层面，未深入到技术领域。
1995年，上海浦东新区社会发展局成功地探索了一条社区公共服务设施的托管新模式，即将社区服务中心公共服务委托给以上海基督教青年会为代表的众多社团组织，成立了一个名为“上海浦东新区罗山市民会馆”的开放性的社区服务中心。
该会馆通过“政府主导、各方协作、市民参与、社团管理”的体制，为当地居民提供了良好的社会交往、社会教育、文化娱乐、体育健身等社区服务。
这种管理模式冲破了过去由街道办事处垂直运营的社区服务体系，是我国政府首次成功地将公共服务外包的案例。
1999年深圳市罗湖区的城市环保业务的供给机制也采用了服务外包的形式，政府通过向环卫公司购买城市道路清扫业务，将原来由区承担的市镇道路委托给私营部门，并由城市管理办公室对履约情况进行监督检查，有力地缓解了政府的财政压力，收到良好的社会效益。
1.2 地方政府服务外包模式的普及公私合作关系在良好的政策背景下，逐步迈入正轨。
2004年《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》第6条“……凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决。
”[3]十六大、十七大均强调转变政府职能。
十六届六中全会《决定》指出将中国政府公共职能承担的重点定位于社会公正的维护。
对于重点职能以外的职能，政府不排除与社会、与市场分担。
政府只在市场失灵和社会失灵的地方出现[4]。
至此，政府、社会、市场三分天下的公共任务格局已定[2]31。
北京大学句华[5]研究数据显示，我国地方政府服务外包自2000年到2009年这十年间呈上升趋势。
在中国公共服务的生产和交付当中，20%～30%被那些受雇于政府的人完成，约有1／4的财政补偿平均支付给政府系统以外的人员。
到了2006年有了更加令人惊叹的发展，服务外包案例一跃而至49个，之后虽略有下降，但基本保持了40例的稳定水平。
我国各地方公共服务外包实践已经越来越普遍，水平已逐渐提高。
从上海到武汉、再到四川，东中西部城市的地方政府都表现出强烈的探索服务外包的积极性。
所外包的项目以事务性和社会服2017年第2期王翠红：地方政府服务外包批判务性的非权力行政外包为主，如城市环保、绿化以及社会救助、社会慈善、教育、医疗等项目。
换言之，除了缉毒反恐、监狱、消防等特殊领域没有社会资本的介入，其余绝大部分行业已经有了市场化的尝试[6]。
1.3 近年来公私关系的加快发展2010年以来，国家在政府公共服务合同外包领域逐渐加大政策倾斜的力度，为统筹全国政府购买服务工作奠定指导作用—2011年胡锦涛在省部级主要领导干部“社会管理及其创新”专题研讨班上提出要建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局[7]；2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》指出正确把握政府向社会力量购买服务的总体方向，规范有序开展政府向社会力量购买服务工作[8]；2013年11月召开的十八届三中全会提出，要“允许社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施投资和运营”[9]；财政部、民政部、工商总局2014 年联合出台了《政府购买服务管理办法(暂行)》。
该《办法》通过了七章三十九条内容，对政府购买服务作出了详细规定，为政府购买服务提供了法律保障[10]。