2004年7月 吉林大学社会科学学报 Jul.,2004第4期 Jilin University Journal S ocial Sciences Edition N o.4・社会变革与政府治理・服务型政府:当代中国政府改革的目标模式彭向刚,王郅强(中山大学行政管理研究中心,广东广州510725;吉林大学行政学院,吉林长春130012)摘要:随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善,我国传统的政府管制模式和管理理念已经越来越不适应时代的发展要求。

借鉴发达国家政府改革的先进经验,构建一个真正的、适应中国国情的服务型政府就成为历史的必然选择。

当前,变革我国政府的施政理念,不仅是建设服务型政府的前提和基础条件,而且对进一步转变政府职能,实现政府转型具有重大的指导意义和推动作用。

为此,我国政府要树立起以人为本的发展观、执政为民的政绩观、依法行政的法治观、科学民主的决策观和从严治政的责任观,不断推动服务型政府的建立和完善。

关键词:行政改革;服务型政府;施政理念 中图分类号:D035 文献标识码:A 文章编号:025722834(2004)0420122207一、服务型政府:西方行政改革的主流趋向 20世纪七八十年代,新西兰、英国等西方发达国家兴起了公共行政改革浪潮。

这股改革浪潮试图打破传统理论和管理模式的束缚,尝试用新的理论对政府管理进行根本性或方向性的调整,被形象的称之为“政府重塑”、“政府再造”。

自人类进入工业化社会之后,仅靠市场机制这只“看不见的手”已经难以妥善解决日益增多的各种问题。

政府除了要捍卫国家主权、打击犯罪、维护治安外,还要越来越多地提供生活保障、创造就业机会、建设公共设施、改善生态环境,为经济和社会的全面发展创造良好环境。

不仅如此,人们还要求政府改变传统的“管制”模式,转变治理方式,为公民提供方便、快捷、优质、全面的公共服务。

从目前的改革经验看,在公共服务领域引入竞争机制,逐步放松管制,形成顾客导向、公众满意导向的绩效评估机制,成为这次西方发达国家“政府再造”的核心,并在世界范围内引发了一场政府施政理念的深刻变革。

美国著名管理学家杜拉克认为:“当前社会不是一场技术,也不是软件、速度的革命,而是一场观念上的革命。

”[1]“作为管理思想、宗旨、意识等一整套观念性因素综合的公共管理理念,直接关系到管理模式和制度等方面的设计,关系到管理的倾向性,关系到管理的成效。

”[2]因此,在行政改革过程中,我们必须认真研究和探讨我国政府改革的目标模式定位问题,这决定了我国政府职能的发展方向;其次,要解决政府施政的现实路径如何选择的问题。

党的十六大和十六届三中全会提出了建设一个与发展市场经济相适应、人民群众满意的行为规范、运转协调、公收稿日期:2004-03-31 基金项目:教育部博士点基金项目(03JB810003) 作者简介:彭向刚(1962-),男,辽宁北宁人,吉林大学行政学院教授,博士生导师,中山大学行政管理研究中心兼职教授;王郅强(1974-),男,四川仁寿人,吉林大学行政学院教师,博士研究生。

正透明、廉洁高效的服务型政府的目标。

对此,我们认为,在社会主义市场经济条件下的中国,施政改革不仅是政府行为方面的改进,更是行政理念的变革,是服务型政府目标模式的确立。

二、建设服务型政府:中国政府改革的目标模式当前,尽管建设服务型政府早已成为各级政府的普遍共识,但对于服务型政府的真正内涵,还需要进一步从理论上加以阐释,为我们加深理解施政理念的变革,提供全景式的观照。

在计划经济体制时期,我国政府形成了以强制性为主的政府管制模式,即管制型政府。

它强调一切从管制出发,对社会和公民进行管理和控制,表现为:政府与公民的关系不对等;政府职能的边界无限扩大;政府的行政方式以集权、强制、垄断为主,而忽视了政府管理的服务性目的。

在这种传统体制下,政府扮演着所有者和经营者的双重角色,而为社会和公众提供公共产品与服务的职能和角色被弱化,导致严重的官僚主义作风,降低了公众对政府的信任度和支持率。

随着改革开放的不断深入和我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善,原有的体制弊端正在不断祛除,但政府职责范围过宽,管制过度的问题依然存在。

市场经济体制反对政府过度干预经济、社会和个人生活。

这就需要政府切实转变职能,找准角色定位,合理把握与社会、市场、公民的关系,建设适应市场经济体制要求的政府模式。

历史实践证明,权力只有真正以服务为基础而不是以特殊利益为诉求的时候,社会民主、公开与公正才会与之伴生,社会发展才会真正表现出良性运行的态势。

立党为公、执政为民,是我们党和政府的根本宗旨,也是政府必须恪守的基本行为准则。

加快政府改革,转变政府职能,就是要更好地担负起政府服务公民、服务社会的责任。

政府一切工作的核心是要建立政府与人民的血肉联系。

政府必须把为人民服务作为管理工作的出发点和立足点,以“人民群众高兴不高兴、答应不答应、满意不满意”为标准,认真倾听群众的呼声,切实解决群众的困难,扎扎实实地为人民群众办实事、办好事,提高为人民服务的质量。

因此,建设服务型政府,就成为发展社会主义市场经济和转变政府职能过程的必然选择。

所谓服务型政府,是在公民本位、社会本位理念指导下,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。

美国著名公共管理专家戴维・奥斯本和特德・盖布勒在《改革政府:企业精神如何改革着公营部门》一书中写道:“民主政府是为他们的公民服务而存在的。

”建设服务型政府的本质,就是要实现由政府本位、官本位和计划本位体制向社会本位、民本位和市场本位体制转变;由“无所不为的政府”向“有限政府”转变;由传统的行政方法为主向现代的以法律、经济方法为主、行政方法为辅转变;由传统的审批管制型管理模式向公共服务型管理模式转变。

这种转变对政府及其公务员的观念冲击是全新的,对政府治理的影响是巨大的。

1.服务范围不再是无所不包。

长期的计划经济下,政府处于整个社会的中心,形成了政府全能主义。

在服务型政府中,政府不能代替市场和社会,政府是对市场及社会功能缺陷的弥补,政府职能都是助动式或补位性的,属于“服务”的范围。

对于那些政府“不该管、管不了、管不好”的事项,政府应坚决“退位”。

2.服务手段不再是单一管制。

服务型政府并非全部取消管制,只是这种管制应是有限度的,受法律严格约束,有固定的范围、程序和明确责任机制的,是为服务而管制,而非为管制而管制。

更重要的是,政府管理并不单纯依靠管制手段,政府应该在政策法规制定、调控监督和提供各种服务方面发挥更大的作用。

①3.服务主体不再是唯一的政府。

面对一个充满复杂性、动态性和多元性的环境,政府已无法成为唯一的治理者,它必须与非政府组织、社区、民众和私人部门一起来共同治理,推行公共①公共服务手段应该是多样化的。

如(美)戴维・奥斯本、特德・盖布勒在他们的著作:《改革政府:企业精神如何改革着公营部门》一书的附录A中,就列举了包括管制在内的36种可供选择的提供服务方式。

该书由上海译文出版社1996年出版。

服务的社会化和市场化。

公共服务主体应该是一个多元主体参与的合作网络,政府不再是享有独一无二权力的垄断者,其角色正从高高在上的权威分配者、规制者和公共物品唯一的提供者转变为利益调解者、激励者与合作者。

4.服务重心不再是权力本位。

在服务型政府中,政府不再是奉行权力本位,凌驾于社会之上的、封闭的、自我服务的官僚机构,而是公众驱动的政府,权力本位变为“顾客导向”,致力于以“无缝隙”的方式满足公民的多样化和个性化的需求,提升公共产品和服务的价值,追求零顾客成本。

5.服务评估不再是层级考核。

传统管制型政府依赖于一个层级节制的等级体系、垂直的上下指挥链条来驱动,工作内容往往是职能导向的,评判标准是上级的满意度。

这种控制机制是内部取向的,无须应对外部的压力。

而服务型政府是外部取向的,强调工作的实际结果,预算和绩效并重,注重产出和绩效评估。

6.服务文化不再是管制文化。

构建服务型政府关键在于重塑行政文化,铲除管制文化的舆论和心理基础,创建“公众满意”的公共服务文化,树立“公仆意识”、“服务意识”、“顾客意识”,即要站在公众立场思考,一切从公众需要出发,一切以公众需求为转移,把公众满意作为政府服务质量的核心,与公众建立长期的互动关系。

三、变革施政理念:建设高效廉洁、法治透明的服务型政府20世纪初,面对社会的发展与变革,法国波尔多大学法学院莱昂・狄骤教授曾指出:“现有的证据已经断然向我们表明:以前曾经作为我们政治制度之基础的那些观念正在逐步解体,到目前为止仍然正在发生巨大的变化。

即将取代它们的新制度建立在截然不同的理念之上……”[3] (P8)。

这一截然不同的理念就是政府施政理念的变革。

按照建设服务型政府的目标要求,我们应该树立什么样的施政理念呢?1.以人为本的发展观发展观是关于发展的本质、目的、内涵和要求的总体看法和根本观点。

有什么样的发展观,就会有什么样的发展道路、发展模式和发展战略,就会对发展的实践产生根本性、全局性的重大影响。

党的十六届三中全会进一步明确提出了“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”;强调“按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求”,推进改革和发展。

坚持以人为本是科学发展观的本质和核心。

科学发展观强调以人为本是发展的目的,以经济建设为中心是达到这个目的的手段。

在经济发展的基础上,不断提高人民群众物质文化水平和健康水平;尊重和保障人权,包括公民的政治、经济、文化权利,不断提高人们的思想道德素质、科学文化素质和健康素质;创造人们平等发展、充分发挥聪明才智的社会环境,妥善处理人民群众根本利益和具体利益、长远利益和眼前利益的关系,才能使广大人民群众越来越充分地享受到经济和社会发展的成果。

[4]树立以人为本的发展观,我国政府的发展目标就必须要从传统的单纯追求经济增长转向全面、协调、可持续发展,从投资型财政体制转向公共型财政体制,从经济发展目标优先转向社会发展目标优先,这是一个重大的施政理念创新。

各级政府要全面履行职能,在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时,更加注重履行社会管理和公共服务职能。

当前实际工作中的一个重要方面,就是要着力解决关系人民群众切身利益的突出问题。

要进一步做好增加就业、加强社会保障工作,积极帮助城乡特殊困难群众解决生产生活问题。

树立以人为本的发展观,还要求各级政府部门在服务规则、管理方式、服务程序等方面作出相应调整。

在具体服务规则方面,政府部门应注重提高服务效率,特别要强调公开性和透明度。

公开与透明,能够减少政府与服务对象之间的信息不对称,减少公职人员贪污腐败的可能性。