2010年6月第3期林业资源管理FOREST RESOURCES MANAGE M ENT June 2010N o 3我国湿地保护管理体制的主要问题及对策姜宏瑶,温亚利(北京林业大学经济管理学院,北京100083)摘要:通过对我国湿地的权属特点及保护管理现状的归纳和总结,分析了造成目前我国湿地管理低效的主要原因,指出了法律法规、监测和市场手段的不完善,以及湿地保护资金缺乏等因素加剧了湿地生态系统破碎化和资源衰退的趋势,并提出了完善我国湿地保护管理体制的对策建议。
关键词:湿地权属;生态保护;管理体制中图分类号:F 326 2 文献标识码:A 文章编号:1002-6622(2010)03-0001-05R esearch on M ai n Proble m s of the W etland Protecti onand M anage m ent Syste m and Counterm easuresJIANG H ongyao ,W EN Ya li(C oll ge of E conom ics and M anag e m ent ,B eiji ng F orest ry Universit y,B e i jing 100083,Ch i na )Abst ract :Th is paper summ arized the characteristics of w etland o wnersh i p s and current situation of w e-t land protection and m anage m ent and ana l y zed the m ain reason o f lo w -efficiency i n w etland m anage m en t and so m e o ther reasonsw hich inc l u ded i m perfect la w s and regulations ,m on itoring and m ar ketm eans tha t are to be i m proved ,and lack ofw etland protection funding ,all ofw hich have caused frag m enta ti o n o f the w etl a nd ecosyste m and we tland degradation Fi n a lly the suggestions on i m pr ov i n g w etland protection and m anage m ent in Ch i n a are pr oposedK ey w ords :w etland ownersh i p ,eco log ical conserva ti o n ,m anage m ent syste m 收稿日期:2010-03-02;修回日期:2010-04-15基金项目:国家林业局湿地保护管理中心 湿地生态补偿机制研究 (200901)作者简介:姜宏瑶(1983-),女,北京人,博士生,研究方向为自然资源与环境政策。
Em a i :l jianghongy ao83@163.co m我国的湿地,以其广阔的面积、丰富的类型和生物多样性在全球湿地保护中处于重要地位,已经成为国际湿地和生物多样性保护的热点地区。
湿地为我国社会经济发展提供了重要的物质和经济保障,同时在国土和生态安全中也发挥着其他生态系统不可替代的作用。
在多年的实践过程中,我国湿地保护管理也经历了由物种到生境,由结构到功能,由单一目标的分散管理到多目标的综合管理,并朝着生态系统管理的方向发展。
1 湿地保护管理现状1 1 湿地资源的权属特点林业资源管理第3期1)湿地所有权属于国家。
湿地是重要的自然资源,除少部分人工湿地外,大部分湿地属国家所有。
我国 宪法 第九条规定: 矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有 ,这从根本法层面上确认了湿地资源归国家所有。
湿地是水资源的载体,我国于2002年修改的 水法 中明确规定: 水资源属于国家所有。
农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水,归各农村集体经济组织使用 。
在所有权的代表制度方面,我国的 水法 和 土地管理法 也明确规定,由国务院代表国家行使水资源和土地资源的所有权。
2)使用和收益权分散于地方各级政府。
根据我国的管理体制,国务院对水资源和土地资源所有权的行使是由其本身和地方各级政府通过行政管理的方式共同实现的。
在使用权实际运用中,各级地方政府,按照该地区的行政区划对江河、湖泊、沼泽、沿海滩涂、库塘等湿地资源行使保护与合理利用的职责。
因此,湿地资源使用和收益权实际上分散在地方性的省、县、乡镇、农村集体经济组织以及个人手中。
各地方政府、社会阶层和利益群体往往出于自身利益的需要协调湿地保护和利用之间的关系,获取湿地资源的经济、社会和生态效益。
1 2 综合协调分部门管理的湿地管理体制湿地是一个由水、土地、野生动植物等共同组成的复杂生态系统,因此,按照我国现行的管理体制,湿地保护也相应采取针对不同资源要素的分部门管理模式。
根据国务院的有关规定,国家林业主管部门是湿地保护管理的综合协调部门,农业、水利、环保、海洋、国土等有关行政主管部门在各自职责范围内实行湿地资源的分部门管理。
具体来讲,可以分为资源保护利用部门和生态保护部门,如图1所示。
林业部门负责组织、协调全国湿地保护和有关国际公约的履约工作,以及陆生野生动植物资源(包括各类珍稀水禽)的保护;农业及下属的渔政部门负责指导宜农滩涂、宜农湿地的开发利用工作以及渔业资源管理;水利部门负责统一管理水资源;国土资源部门负责统一指导土地开发利用,并对湿地内的矿产资源进行统一的开发;海洋管理部门负责监督管理海域使用、海洋生物多样性和海洋生态环境保护,监督管理海洋自然保护区和海洋特别保护区;在湿地生态环境保护方面,除了林业部门需要承担湿地生态保护的主管职责,环保部门也依据环保法规实现对湿地环境的保护和管理。
图1 我国湿地资源分部门管理模式示意图2第3期姜宏瑶等:我国湿地保护管理体制的主要问题及对策1 3 以自然保护区为主的湿地保护方式我国的湿地保护采取的是就地保护和人工干预2种主要方式。
对于就地保护来讲,我国形成了以湿地类型自然保护区为主体,湿地公园、湿地小区及集水区、多功能利用区等多种保护管理形式相结合的保护体系。
截至2009年底,全国共建立湿地类型自然保护区550多处、国家湿地公园100处、国际重要湿地37处,全国约50%的天然湿地得到了保护[1]。
对于资源和生态环境受到破坏比较严重的湿地,国家通过一系列湿地保护、恢复和生态建设工程,对遭受破坏的湿地生态系统进行人工恢复,促进其生态服务功能的持续实现。
2 湿地保护管理体制的主要问题2 1 湿地资源分部门管理体制造成管理低效和冲突我国实行的这种湿地资源分部门管理体制,在一定程度上影响了湿地保护的效果,使得保护管理措施难以持续和有效地执行。
一方面,这种针对不同资源要素的管理方式,导致了各个湿地资源管理部门多关注于通过开发利用推动资源经济价值的实现,而忽略湿地生态系统的保护。
不合理利用导致资源的利用效率和持续性下降,最终使得湿地生态系统的经济功能和生态服务功能都难以得到较好实现,这也在一定程度上加速了湿地生态系统的破碎化。
另一方面,由于各个部门均根据自身权限制定管理制度和立法,部门间缺乏统筹协调,使得湿地资源难以得到有效配置,导致保护经费分散、机构重复建设、管理能力不均衡,降低了保护管理的效果。
湿地资源管理权的分散,不仅容易造成湿地资源的过度利用和生境的破碎化,同时也给湿地保护和管理工作增加了难度。
林业部门作为湿地保护的主管部门,只拥有对陆生野生动植物资源的管理权,却不具有湿地内其他资源的实际管理权,形成了湿地保护主管部门的虚置,非常不利于湿地保护工作的开展,这种矛盾在自然保护区体现更为明显。
作为我国第一大湖的鄱阳湖对维护我国生态安全,保护典型湿地生态环境起着非常重要的作用。
但是,由于保护区大部分水域和土地权属不归保护区管理局所有,致使在核心区捕鱼和养殖的现象屡禁不止,同时,由于渔业资源的管理归属于渔政管理部门,保护区管理部门对于区域内的过度捕捞、竭泽而渔的现象无法制止。
此外,由于水资源和砂石资源的管理权限归水利部门,湿地保护主管部门也无法制止某些不合法的挖砂行为,从而造成了对湿地生态系统的不可逆的破坏。
2 2 湿地保护法律法规不健全影响生态保护政策的执行我国湿地保护工作起步较晚,目前涉及湿地、水、土地、野生动植物等资源保护的法律多达20多部,但还没有一部针对湿地生态系统的全国性立法。
由于湿地专项立法的缺失以及各部门间立法目的的不同,很多湿地保护的重要原则、制度无法在现行法律法规中得以体现,湿地的保护和管理也只能比照或参照多部法律执行。
特别是在涉及 湿地 相关概念时, 环境保护法 、 渔业法 和 水法 等法律均是以水域、养殖水面、滩涂等湿地资源的要素或功能属性来界定湿地,将湿地生态系统割裂对待,同时也在一定程度上反映了湿地生态保护还未引起相关部门的重视。
在湿地资源的管理上, 土地管理法 、 水法 和 渔业法 等法律法规更侧重于湿地水、生物及其他资源的经济利用,而轻视湿地生态功能的发挥,缺乏规范湿地资源开发及生态保护和恢复的具体措施。
由于湿地资源管理权的分散,也造成了一些湿地保护的法律法规间存在交叉和冲突,影响了湿地保护措施的执行效果。
例如根据 海域使用管理法 的相关规定,林业部门如果在沿海地区建立湿地自然保护区,需要向海洋行政主管部门申请海域使用证,并且还有使用期限的限制,这无疑增加了湿地保护和管理工作的难度。
2 3 缺乏动态的监测手段致使难以全面掌握湿地信息目前,我国湿地管理手段较为单一,缺乏动态的管理手段,湿地监测体系还不完善。
保护的形式主要是建立自然保护区、湿地小区、湿地公园、重点湿地工程等,监测手段的不健全导致难以全面掌握湿地资源及环境的相关信息,对重大污染、生态缺水和3林业资源管理第3期野生动植物栖息地破坏的情况只能通过逐级上报的手段获取,延误了治理污染、错过了减少损失的最佳时机。
由于监测手段的缺乏,那些非保护区的湿地中,已经形成了管理的 真空 ,往往面临着违规开垦、过度利用、无序开发的严重问题。
在生态保护方面,由于自然保护区划建是由地方政府先规划再上报国家主管部门审批,湿地动态管理手段的缺乏容易造成在一些经济发展条件较好的区域,由于地方政府没有建立湿地自然保护区的积极性,从而导致那些自然条件好、生产力高的湿地往往都被用于开发来获取经济利益。