3 从思想上提高对公共政策评估工作 意义的认识

要推进政策评估工作的发展，必须在思想上加以重视。



首先，要让全社会，尤其是政策部门充分认识到政策评估的意 义。这需要加强政策科学的研究和传播，使人们认识到政策评 估对于政策过程不是可有可无的环节，它不仅有助于政策部门 认识政策的特点、优劣和成效，监督政策的执行过程，补充、 修正和完善政策，而且有助于开发政策资源，增强政策效益， 从而在思想上予以重视并采取相应的行动。 其次，必须端正政策评估的指导思想，改变视“评估”为“优 评”、为“歌功颂德”的错误观念，正视评估的“批判性”功 能，本着发现问题、解决问题、提高决策质量的评估态度，坚 持全面客观、公正公平地开展评估工作，以求最大限度地发挥 政策评估的“建设性”功能。 最后，要认识到评估工作的改进与发展是一个循序渐进的探索 过程，推进我国政策评估事业的发展即不能裹足不前，也不能 鲁莽激进。


当前我国公共政策过程的一个显著特点是行政的双轨结构 功能系统，亦即从中央到地方各级党委与各级人民政府。 在最高层次设有中共中央政策研究室、国务院发展研究中 心、国务院国际问题研究中心，在各级地方党委和政府设 有政策研究室。 在中央一级，政策过程比较规范，这些机构基本上能实现 其职能；但是在地方上，虽然设立了相关的政策研究组织 和评估机构，但是这些机构的水平参差不齐，它们的主要 工作是进行调查研究、分析预测和指导政策执行，很少对 一项政策进行独立、正式和全面的评估。即使有的机构进 行政策评估，其目的是多半是被动的，评估往往是形式主 义的，评估在很多时候成为对政府欲出台的政策的可行性 论证。
1 建立健全政策评估体系

国家应采取措施支持评估体系的建立。
在政府系统内部，要健全已有的政策评估机构，
明确其职能范围，在舆论上要引导人们对政策 评估工作的正确认识。 对于民间的政策研究机构，政府一方面要从政 策上给予扶持，另一方面政府也应从经费上给 予支持。
2 建立独立的政策评估组织

缺乏专职独立的政策评估组织和政策评估 人员是我国公共政策评估实践停滞不前、 有名无实的一个重要原因。针对我国政策 评估组织的现状，我们可以考虑从以下三 个方面进行建设：
3 评估方法以定性分析为主


从历史的角度来看，我国更多注意的是对社会科学 的研究，而对自然科学研究较小，这就造成了人们 在思维上习惯运用定性的分析方法。 从现实来说，从事政策评估的专业人员大多数是学 习社会科学出身的学者，其知识结果和思维方式比 较单一，较少有人同时具备自然与社会科学知识， 他们在进行政策评估时不可避免地偏向用定性分析 代替定量结论。

人民群众是政策的直接作用对象，他们对政策执行效果有 着最真实、最深刻的体会。人民群众参与政策评估，可以 使政府提供的公共服务符合他们的需要，改善和提高公共 服务的质量。 但是，传统行政管理的自上而下的金字塔型的等级模式限 制了公民广泛参与政策评估，公民参与评估常常被当作是 负担和费力不讨好的事。再加上我国政治生活中还较普遍 存在着人治现象，公众参与政策的热情未能得到充分的关 注和重视，这是我国政策评估过程中的又是一个缺陷。

2 评估标准以价值判断为主


政策评估人作为社会中所存在的个体，在进行政策 评估时不可避免地会带有个人的价值观。但是公共 政策作为一项政府进行管理社会的工具，它的制定、 执行往往会涉及相当一部分公众的利益。 因此，这也要求政策决策者在进行政策评估时候， 不以自己的价值观念为最终的标准，要充分考虑到 客观情况和广大人民群众的切身利益。
1形成了以非营利评估为主导，以营利评估为 主体的评估体系 但仍缺乏独立的政策评估组织 就目前我国的评估情况来看，仍以官方的 政策评估为主，但是各种民间的政策评估 机构以及各类大专院校也都积极地参与到 公共政策的评估中来，并不断地形成社会 舆论的热点，亦成为政策评估的主体。 仍缺乏独立的政策评估组织
7
认真对待评估结论，注意对评估 结果的消化与吸收
政策评估的结论必须与相关人员的奖惩直接联系 起来，真正实现政策过程中的责、权、利相统一。 评估结论不仅提供有关政策的长处和改善的机会 的信息，而且提供政策的弱点和不足的信息。这 些信息应该用于重新评估、调整政策目标和后续 政策的制定服务，使评估真正起到促进决策合理 化的作用。
7-4 中国政策评估的现状及发展
7-4-1 我国政策评估工作的现状分析 7-4-2 当前我国公共政策评估存在的主 要问题 7-4-3 发展我国政策评估事业的思考
政策评估的困难：
政策评估的不确定性 政策效果的不确定性 政策资源的混合和政策行为的重叠 政策行动与环境改变之间的因果关系不易确 定 评估信息和评估经费缺乏 有关机构和人员的抵制
2．缺乏正确的政策评估机制
我国目前还没有形成科学的政策评估机构， 决策主体往往视政策评估为可有可无的工作， 能不评估的尽量不评估； 迫于需要进行评估的，往往缺乏科学的态度 和方法，甚至经常夹杂着种种不良的动机， 有意识地夸大或缩小、掩盖或曲解评估中的 某些事实，以求实现某种特殊的目的。

3．缺少正确的评估标准和评估方法
（3） 加强专业评估人员队伍建议

必须加强对政策决策人员和评估人员的教育、培训，使其掌握 政策评估的科学理论和相关技术方法，尽快从“外行”变为 “内行”，必须采取有效措施，鼓励和吸引政策分析专业人士 到政策评估组织任职工作；加强官方政策评估人员与非官方评 估人员的交流和工作，最大限度地实现信息共享，把理论评估 与决策现实有机地统一起来。

6 建立政策评估支持系统



政策评估有了健全的体系后，还应有相应的支 持系统，这既表现在评估的方法和手段上，也 体现在评估人员队伍的建议上。 在评估方法和手段上，应以科学理论为基础， 以高新技术为支撑，以科学方法为手段，使定 性分析和定量分析相结合。 对于专业人才的建议，教育部门应增加“政策 科学”的学科设置，注重公共政策专业研究人 员的培养，并注重文理结合，培养复合型人才。

7-4-1 中国公共政策评估的现状
近年来，我国的政府部门也开始对公共政策 的评估工作倾注越来越多的关注，就目前我 国的政策评估工作来说，主要呈现出以下的 特点：
以非营利评估为主导，以营利评估为主体的评
估体系。 评估标准以价值判断为主。 评估方法以定性分析为主。 在评估对象方面以政策产出为主，忽视对政策 影响的评估。 评估与决策相对分离。

民间的政策评估组织具有专门知识和社会关系广泛两大优势， 更容易进行社会沟通，了解民意，因而可以获得官方评估组织 无法获得的信息。因此，政府要大力支持发展民间的政策评估 组织，重视民间评估结论，设立优秀评估奖励制度等配套措施， 鼓励社会大众积极参与，特别要注意赋予民间评估机构超然、 独立的地位，保证其工作免受政府干扰。
4 建立政策评估信息网络系统




信息即是决策的基础，也是评估的依托。没真实详尽 的资料，公共政策评估的客观性、科学性就无从谈起。 应建立覆盖全社会的快速信息反馈网络，最大限度地 实现决策中心、评估组织和公众之间的有效沟通，最 大程度地避免信息截留、失真。 对于政府来说，除法律规定应予保密的信息之外、其 他一切有关公共政策制度的背景、执行状况、评估结 论等情况都应通过网络及时向社会传播，增强政策过 程的透明度，杜绝政策过程中不必要的暗箱操作。 对于政策评估组织来说，这将有利于其在节约成本的 前提下尽可能多地获取信息，降低评估成本，有利于 评估方法和评估结论的迅速传播，便于各方及时了解 政策效果； 对于公众来说，这可以透过网络随时发表对有关政策 的意见和建议，以实现决策的民主化。
7-4-3 发展我国政策评估事业的思考

建立健全政策评估体系。 建立独立的政策评估组织。 从思想上提高对公共政策评估工作意义的认识。 建立政策评估信息网络系统。 实现公共政策评估的制度化。 建立政策评估支持系统。 认真对待评估结论，注意对评估结果的消化与 吸收。 政策评估还是实现决策科学化、民主化的必由 之路。

案例：

1999年5月31日，中国人民银行、教育部、财政部正式 颁布了《关于国家助学贷款的规定（试行）》，标志着 国家助学贷款这一带有扶贫帮困性质的金融产品的诞生。 通知明确了国家助学贷款是以帮助学校中经济确实困难 的学生支付在校期间的学费和日常生活费为目的；学生 所借贷款利息的50%由各级财政贴息支付，其余50%由 学生个人负担；学生所借款本息必须在毕业后四年内还 清等中心内容。此项规定一经试行，社会反映强烈。学 生、学校和银行都投入了极大的热情，给予了积极的支 持。但是由于对申请贷款的资格限制得比较严格，到 1999年底，国家助学贷款在全国的余额仅为400多万元。 为进一步推动此项业务，央行在规定商业助学贷款可继 续使用担保方式时，还规定，“确实无法提供担保、家 庭经济特别困难的学生以及其他学生均可申请信用方式 的国家助学贷款”。也就是说，申贷的特困生将可以仅 凭签字承诺，就能得到贷款。助学贷款的门槛降低了， 一些商业银行隐约有了一丝不祥的预感。


在我国，政策评估工作人员在进行政策评估时， 有的评估本来应该首先使用定量的方法，然后再 使用定性的方法，而现在却直接使用定性的方法。 有的评估本来应该进行实地调查，在获得第一手 资料的基础上进行分析，而现在却用第二手资料 甚至第三手资料来做评估依据。 由于缺少正确的评估标准和方法，正确评估结论 的正确性很难保证。
4．尚未充分重视公众对公共政策评 估的重要作用

在当前我国，人民群众参与政策评估的热情高涨，他们通 过各种途径对公共政策进行评议，主要有：
一是通过“领导接待日”、“市长电话”、“来信来访”等信访
渠道； 二是通过上访渠道； 三是通过广播、电视等舆论性机构； 四是通过街头巷尾的议论。

5 评估与决策相对分离
除党政机关的政策研究外，我国其他的政策 评估人员大多分散在各种非官方的学术机构， 一直远离决策机关。 虽然这符合现代科学决策体制的要求，也促 进了政策评估思想的活跃和学术上的繁荣， 但这也使学者们缺少与决策者沟通的渠道， 难以充分了解决策背景和体会决策的微妙。