政府引导基金在发展过程中存在的现象与问题（一）
相对于VC/PE的市场规模，政府引导基金规模普遍偏小
根据清科集团旗下私募通统计，截止2014年12月31日，中国股权投资市场LP可投资本量约为8850亿美元，而政府引导基金的可投资本量 为175.32亿美元，仅占总投资规模的2.0%。由此可见，我国政府设立的引导基金规模普遍偏小，特别是在一些经济欠发达地区，引导基金的规 模相对更小，无法起到其应有的引导作用。除此之外，目前国内引导基金的主要来源为政府财政出资，仅有一小部分有国家开发银行等政策性 银行参与，募资渠道狭窄，未来有待扩充。
3、委托地方国有创投企业负责引导基金管理运作；
4、成立引导基金管理公司或者由公司制引导基金自 行管理； 5、委托外部专业管理机构负责引导基金管理。
四大投资方式
阶段
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阶段参股，即引导基金向创业投资机构参股，并按事先约定条件，在
一定期限内退出。主要支持设立新的创业投资机构，以扩大对科技型 中小企业的投资总量。
政府引导基金在发展过程中存在的现象与问题（二）
双方利益诉求存在分歧
创投机构在与政府引导基金的利益诉求分配机制大致分为三种：一是对于完全要求本金安全的政府引导基金，在基金清盘或分红时，优先 给予本金支付或利息支付；二是若政府愿承担部分风险，能参与投资分红，同时VC能在4-6年内按最早的出资额或出资原值加上利息，回购政 府在合资基金的股分；三是若政府愿与创投机构共同承担风险及收益，通常投资机构会留下半数的投资收益。但在政府引导基金的市场化运作 过程中，创投机构与政府双方存在利益诉求的分歧，政府给予财政出资考虑以资本安全为先，而创投机构也追求更高的投资回报，导致“利益 共享，但风险不共担”的局面出现，也会严重影响基金的运作效率。
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探索
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试点
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规范化
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爆发
2006~2014年 政府引导基金设计情况比较
政府引导基金发展相关的历年政策法规一览表
政府引导基金对GP的选择：看重GP整体实力和可持续经营能力
政府引导基金主要作为LP投资创业投资子基金，其合作对象包括大型央企、政策性银行、保险资金、创业投资 机构以及资金管理机构等。政府引导基金对合作筛选，原则上要进行公平、科学的评价和取舍，制定科学的申请条 件和筛选流程。一般来说，收益性、安全性、流动性和政策性等利益诉求，是不同的LP和FOF在选择GP和PE进行资
要让政府引导基金要发挥更大作用，缓解VC/PE募资困境问题，还要做好这些工作
首先，要确保资金来源稳定，虽然创投行业本身并不具有公益性质，但引导基金能够引导其
投资方向，而且还能够实现财政资金保值微利和杠杆放大效应，加大财政投入保证引导基金资 金供应稳定。
其次，政府应充分利用自身信用与资源优势，吸引央企、大型国企以及保险资金、社保资金
期中小企业，此时由引导基金对这些企业先期予以资助，同时，由创 投机构向这些企业提供无偿创业辅导。主要支持科技企业孵化器等
风险 补助
三类分红机制
第一，不参与分红，只要保 证本金和利息的安全；
第二，可承担风险，参与分 红，在约定几年内给享有回 购权利，回购后政府相当于 不参与分红；
第三，承担风险，参与低比 例分红。
“让利于民”的政府引导基金与纯商业化创投基金有本质不同
政府引导基金
又称创业引导基金，是指由政府出资，并 吸引有关地方政府、金融、投资机构和社会资 本，不以营利为目的，以股权或债权等方式投 资于创业风险投资机构或新设创业风险投资基 金，以支持创业企业发展的专项资金。其目的 在于通过引导基金吸引投资成立创业投资基金
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探索
2007-2008年的逐步试点阶段：2007年开始，国内创业投资进入高速发展期，
政府引导基金也得到了快速发展。从科技部到地方地级市政府，都开始或筹划设立创业投资引导基金。数 据统计显示，在2007-2008年之间，全国共新成立政府引导基金33支，初始规模超过154亿元。
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寻租问题显现，引导基金监管待补位
政府引导基金的运作模式有几个特点：一方面，引导基金多是由地方财政出资，“地方财政”的性质使其在“引导”时会对合作基金有注 册和投资的地域限制；另一方面，引导基金的投资较为分散，其最高承诺投资比例一般仅有20%-30%。然而，正是引导基金的上述特点在一定 程度上滋生了寻租腐败等弊病的“温床”。尤其是随着某基金打着政府引导基金的旗号进行非法集资事件的发生，关于引导基金监管的质疑声 再起，政府如何防止政府引导基金成为部分管理人员的寻租工具成为重中之重，严格、全面的监管与审批制度亟待补位。
首先，政府引导基金作为一种公共资源，是以实现一定的政府行为目标，主要包括扶持中小
创新型企业、发展战略新兴产业、推动地区经济发展、增加就业等，它的目的具有多元性和政 策性。纯商业化创投基金的目的则比较单一，即最大化财务收益。
其次，在运作机制方面，政府引导基金一般不直接参与商业运作，而是作为一个特定的出资
2015年1月14日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定设立规模400亿元的
国家新兴产业创业投资引导基金。400亿元的资金将来自于国家战略产业专项资金、中央基建 投资资金等几项专项基金的整合与盘活使用，并将发挥杠杆效应，撬动地方政府以及民营企业、 金融机构等社会资本的加入。根据过去1亿元规模以上的政府引导基金的经验杠杆倍数，初步 估算能够实现资本放大4倍，即带动1600亿元左右规模的资金投向创新型的初创期和早期企业。 自1999年国内政府引导基金的起步至今，政府在引导基金中扮演的角色也逐渐地从直接 投资者转变为间接投资者，从政府管理方自己判断项目的好坏到交由市场化的投资机构去甄选 有潜力的企业，此次的国家新兴产业创投基金正是这样的转变之路上的里程碑。
参股
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跟进投资。即引导基金与创业投资机构联合投资于初创期中小企业。
主要支持已经设立的创投机构，降低其投资风险。
投资 保障
四大投 资方式
跟进 投资
风险补助。即对已投资于初创期中小企业创投公司予以一定补助，增
强创业投资机构抵御风险的能力。
投资保障。即创投机构挑选出有潜在投资价值、但有一定风险的初创
政府引导基金开启“千亿风口”
Jacky 白
2015.05.26
摘要
政府引导基金作用：一是引导社会资金集聚，形成资本供给效应；二是优化资金配置方向，落实国家产业政策；三
是引导资金投资方向，扶持创新中小企业；四是引导资金区域流向，协调区域经济发展；五是资金可持续循环利用，实现财 政资金杠杆放大效应。
引言
产配置时的逻辑起点。政府引导基金多数来源于财政资金，往往将安全性排在首要位置，同时其不以营利为目的，
要兼顾政策性需求，对基金的投资行业、区域和投资阶段有限制，因此，政府引导基金选择合作对象时一般遵循 “安全性>政策性诉求>流动性>收益性”的原则。
政府引导基金对GP的选择：
一般更看重GP整体实力和可持续经营能力，如谈判中的议价能力、项目资源背景实力、资源整合实力、资本运作能力等。
运营效率低，市场化水平较低
部分已成立的引导基金是由政府委托给一家国有公司或事业单位，负责引导基金的日常管理。政府在管理引导基金时，依旧沿用传统的国 有资产管理方式，导致投资效率低下或投资受个人主观影响较大，降低了基金的灵活性。市场化的FOFs是私募股权投资行业向专业化细分的产 物，是具有丰富经验的行业精英站在行业资源整合的最高端对行业资源进行资源优化配置的过程，其在基金的筛选、投资组合的分配与风险管 理以及基金的监控等方面具有较高的专业化水平。
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探索
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试点
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规范化
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爆发
2002-2006年的探索起步阶段：2002年1月，为了吸引和带动社会资本投资于中
关村园区中小科技企业，帮助企业获得创业投资，中关村管委会出资设立了中关村创业投资引导资金，以 跟进投资的方式鼓励创业投资机构投资本园区的高新技术企业。这是我国国内第一只由政府出资设立的具 有“引导”之名的创业投资引导基金。截至2006年底，全国共设立引导基金6只，基金总规模超35亿元。
探索
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试点
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规范化
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爆发
2009-2013年的规范化运作阶段：2009年以来，全国各地政府引导基金的设立
继续保持快速发展势头，不仅数量上快速增长，而且新成立引导基金在规模上也迅速扩大。这一期间，国 内资本市场的复苏、中小板的逐步壮大以及2009年中国证监会正式开设创业板，也从宏观上优化了创业投 资的外部环境，同时进一步促进了我国创业投资的全面发展。在2009-2013年之间，全国共设立政府引导
5 4.5 4 3.5 3 2.5 2 1.5 1
两个退出方式
一是引导基金在所投资的创业投资企业存
续期内将其所持股份有限转让给其他社会投 资人或公开转让，但原始投资者同等条件下
具有优先购买权；
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二是引导基金投资的创业投资企业到期后
清算退出。
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政府引导基金历经四大发展阶段
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自1984年我国开始由政府推动创业投资的发展以来，地方政府一直是我国创业投资机构的积 极建设者。1999年8月，为了推动政府科技投入改革，加快高新技术成果转化，上海市政府批准成 立了国有独资的上海创业投资有限公司，这是我国政府出资引导创业投资的最早尝试。
筛选标准： 一，考虑私募基金在业界的“名声”。好的私募基金对被投资企业是一种“背书”，好的LP对GP是一种“背书”， 政府财政引导资金的投入对基金管理团队也是一种“背书”。 二，项目选择能力。一个优秀的基金管理团队，应该有成熟的行业管理经验、敏锐的项目筛选能力，以及选好项目后 的整体策划、打造能力，为企业提升核心竞争力，不断发掘出升值空间。
或私募股权基金等其他投资基金。
大力发展政府引导基金有以下几点作用
一是引导社会资金集聚，形成资本供给效应； 二是优化资金配置方向，落实国家产业政策；