澳大利亚维多利亚州食品管理总论肖平辉钱俊2013-4-15 10:41:39 来源：《太平洋学报》(京)2007年12期内容提要：本文从澳大利亚维多利亚州的食品产业的数据出发，围绕其现行食品监管行政管理架构和食品基本法律展开讨论；重点阐述了其三个主要的食品监管机构所实施的管制手段，并分析分散管理的模式所带来的挑战；文章最后对维多利亚州未来的食品管理的改革可能路径做出评价。

关键词：澳大利亚维多利亚州食品安全风险食品管理登记作者简介：肖平辉，汕头大学法学院2005级硕士研究生，研究方向：中澳食品安全法；钱俊，香港大学2007级硕士研究生，研究方向：普通法。

一、引言1998年，澳大利亚发布了于1997年启动的对澳现行食品安全管理的法律体系管理框架总评估报告，后被广泛称之为《布莱尔评估》，报告指出，整个澳大利亚有近150余部食品法律法规①，并声称由此而形成的食品管理框架是“复杂、支离破碎、互不协调、浪费资源”型的架构②。

《布莱尔评估》同时给出27条建议，围绕建立统一食品立法和统一食品管理机构的议题，阐述澳大利亚食品安全管理将来可能的路径。

随后，改革在联邦层面首先展开，《模范食品法案》出台，澳新食品标准局取代原来的澳新食品局于2002年成立，但是上述联邦层面的改革活动并未从实质意义上使澳大利亚的食品管理有很大改观，因为食品管理的真正权力属于各州政府。

2004年新南威尔士州（以下简称新州）成立了新南威尔士食品局，该局的成立标志着新南威尔士食品局成为澳大利亚各州／区最早的实施农产品到食品销售全程管理的机构，与此同时，与新南威尔士州同属于澳大利亚东南部最重要的两个州之一的维多利亚州（以下简称维州）于2007年发布了《简化菜单：维多利亚食品管理报告草案稿》，③此报告以上述所提到的所有活动为参照背景提出维多利亚食品管理改革的可能路径。

本文拟从静态宏观视角分析维州的食品安全管理架构并预测它可能的改革取向。

二、维州的食品管理（一）维州食品市场表现维州位于澳大利亚东南角，面积小，但土地肥沃，气候适宜，是发展农业的理想之地，也是全澳人口最为密集、城市化最高的州之一。

2004-2005年度维州食品工业（包括食品、饮料、烟酒）成为维州第二大工业。

④维州主要的农产品包括奶制品、肉类、酒类、果蔬和谷物等。

表1澳大利亚东部三州加工食品的数据比较⑤（单位：百万澳币）上表可以看出澳大利亚新维两州的食品生产在全澳占有绝对优势，两州的工业生产总值中平均20％的产值是食品工业的功劳。

无怪乎两州对食品安全管理的关注也格外显著。

图12004－2005年维州农产品分布图⑥从上饼形图中我们可以看出维州的食品基本由奶制品、肉类、果蔬三种组成，并在货值上三分天下，组成维州的主要食品生产类别。

现行食品经济架构对形成现今管理架构产生深远影响。

（二）维州的食品安全行政管理架构和新州的监管不同，维州相对还是维持着比较分散的食品管理模式，即食品工业加工、买卖与农产品（奶、肉、海产品）加工、运输、买卖分开管理，总体上划归为卫生和农业部门管理，同时分开农产品为两大类即奶品和肉、海产品归口并挂靠在维州第一产业局（农业局）名下的两个分立的部门进行专门化监管。

现行维州的主要食品管理集中在以下机构：1.维州奶品局维州奶品局DFSV⑦是根据《奶制品法2000》设立的法定管理机构。

作为维州奶制品行业独立的监管机构，维州奶品局负责确保实施澳大利亚和国际的食品安全标准。

维州奶品局对从农场到生产再到销售的整个奶制品行业的所有参与者颁发执照。

归总来讲，维州奶品局职能有两个：技术创新引导；奶品许可管理。

第一，关于技术创新，维州奶品局的抱负和使命是通过监管和规范奶类食品，促成维多利亚乳品行业在食品安全方面享有声誉，使其货真价实的乳制品成为国际上的首选。

维州奶品局致力于与食品企业的工作伙伴关系，并运用风险分析的趋势和食品安全模式形成预防性的方法而不是消极遵从的方式。

维州奶品局尽可能利用其网络的便利传送更多有效的、低成本的服务，致力于基于国际最高原则来实现奶类食品安全的全国性框架。

该计划的主要目标是标准的一致性及降低企业遵守标准的成本。

为此，维州奶品局在建立乳制品安全标准的国家议程，即在食品安全国家管理论坛上正起着强有力的领导作用。

为达到以上目标，维州奶品局从技术上统筹规划多个测试项目来检验和提高乳制品行业的食品安全信誉，而这点对保证源源不断的国内和出口市场非常重要：澳洲牛奶残留分析调查（AMRA），负责产业支助全国项目，这个项目监测农业、动物和环境化学残余物在原奶中残留；产品测试项目（PTP），负责检测维多利亚州内生产的乳制品中微生物状态的独立监测项目；病原体预防项目（PPP），旨在减少病原体污染事件和使被污染的产品进入市场的风险最小化。

这个项目平衡病原体预防的防范性措施和反应性措施。

第二，关于奶品的许可管理，主要通过颁发维州奶制品执照，许可奶品加工、运输、买卖等经营活动。

维州奶品局作为独立的监管机构负责确保奶类食品安全。

它的目标是确保与日俱增的奶类食品安全的声誉和可观的经济效益。

乳品执照是维多利亚乳制品安全的核心，同时也是奶类贸易所有参与者的通行证。

维州奶品局正努力把乳品执照与无与伦比的食品安全声誉联系在一起。

奶制品执照是发给农场主、生产厂主、承运人和销售者，准许他们在维州奶制品行业经营和贸易的通行证。

它确定了经营者的身份和合法性，阻止未管制企业进入奶制品行业，从而对该行业提供了保护和保障。

这样，奶制品执照被高度重视和保护。

具体地说以下人员必须持有现行有效的奶制品执照：奶农、乳品承运人、牛奶经纪人、乳品厂商、乳品经销商。

奶品执照制度包罗万象，只有持牌人或机构才允许生产奶类食品或参与其运输或加工或分销。

上述执照的收费的计费方法、收费金额都不尽相同，但都详细的公布出来供公众评议或参照执行。

2.农渔产品安全局农渔产品安全局（Prime Safe）成立于2003年7月1日，它是在扩大前维多利亚肉品局职责的基础上新组建的，除家禽及鲜肉类食品安全外还包括海产品的安全，据此，农渔产品安全局负责监管维州内的肉类、家禽和海鲜类食品安全；此外，农渔产品安全局还附带监督管理宠物食品。

和维州奶品局职能架构相似，农渔产品安全局主要职能也有两个：技术标准保障；农产品（肉、海产品）登记许可。

第一，技术标准保障：农渔产品安全局控制和审查肉类和海产品加工设施的建筑标准，这种控制通过颁发许可证及采取审查制度和质量审计保证方案来实现并维持技术标准。

所有持牌肉类加工设施的质量保证方案由第三方的审计师来承办审核，以保证遵守适当的标准。

在审查过程中，确定有不符合标准的情形要向农渔产品安全局报告。

质量保证方案的审计定期进行，一年两次或四次，具体视肉类加工经营的内在风险而定。

如果有不遵守情况的认定，农渔产品安全局可能会实施额外审查工作。

维多利亚州议会在2003年5月通过《海产品安全法2003》，并修改了《肉品工业法1993》，从而建立起规范海鲜类食品安全的制度，这种制度贯穿整个生产和供应链，从捕渔和水产养殖到鲜鱼零售，所有鲜肉类和家禽的设施必须符合相应的澳大利亚和维州标准，并拥有一套已审查的质量保证方案。

农渔产品安全局目前正在制定一套维州海产品加工标准，此标准要求所有海鲜经营亦必须有一个审定的质量保证方案。

第二，关于农产品（肉、海产品）登记许可，根据《肉品工业法1993》，所有在维州境内的肉类加工厂及肉类运输车辆要持有一个由农渔产品安全局颁发的经营执照，以下场所须有执照：屠宰场——屠宰动物供人类食用的场所；家禽加工厂——屠宰和加工家禽供人类消费的场所；肉类食品深加工厂——加工、包装、批发或商店零售供人类食用的肉制品的场所；零售肉铺——零售供人类食用肉的场所；动物食用油初加工厂——购买或取得可食用的脂肪制成初级食用油产品的场所；野味加工厂——加工或包装的野味肉和／或野味肉类制品的场所；不宜食用的熏蒸加工厂——用加热／干燥方式加工不宜食用／可食动物器官制成不食用的产品；宠物肉类加工厂——屠宰动物但不是供给人类消费的场所；宠物食品厂——批发、包装或准备宠物食品／宠物肉类供出售的场所。

根据《海产品法2003》规定，所有的在维多利亚内的海产品经营企业为了正常经营必须持有农渔产品安全局颁发的营业执照，以下海产品业主须持有执照：零售商——零售供人消费的海产品；批发商——以零售或批发方式销售海产品并采用最低必要加工措施来保存海产品包括储存和冷冻；加工者——以零售或批发的方式出售海产品仅仅采取必要的密封、去皮、去壳、标示、包装、冷冻、储存、去除内脏等措施；深加工者——以零售或批发的方式出售海产品仅仅采取必要的加工程序包括装罐、熏烤、烹饪、烘干或添加成分。

另外农渔产品安全局还颁发海产品捕捞许可证，以下海产品捕捞行为须获得农渔产品安全局的许可：水产养殖——养殖和收获海产品供人食用，并采用所需的最低限度的加工程序以使海鲜产品符合出售条件；自然捕捞——捕捞海产品供人食用并采取所需的最低限度加工程序以使海鲜产品符合出售条件。

3.维州健康事务局食品部／地方政府委员会维州健康事务局（Department of Health and Human Services- Food Unit）相当于卫生部门，维州健康事务局食品部是维州健康事务局里下辖的一个内部机构。

维州健康事务局食品部并不直接管理食品，而是比较宏观的对地方政府委员会（Local Council）进行技术指导，而地方政府委员会则对农渔产品安全局和奶品局管理之外的食品进行登记和日常管理。

在维多利亚内，农渔产品安全局和奶品局管理之外的食品销售、生产者，都要到地方政府委员会登记注册并接受地方政府委员会的管理。

这种登记也适用于不直接以提供食品为盈利目的活动，如食品展的免费食品品尝。

（三）维州的食品安全管理手段尽管维州食品监管部门各异，但监管方式手段比较一致，大致有以下手段：1.食品安全方案维州是最先实施食品安全方案（Food Safety Program，简称FSP）⑧的州之一，即食品安全方案发端于维州，后来联邦政府的澳新食品标准局在修订新的《澳新食品标准法典》时将之收编为一个食品标准在全澳推广，维州又成为至今几乎在所有食品上强制推行食品安全方案唯一的一个州，其他州基本只是在部分食品中推行。

2002年，由联邦政府健康及老龄化局与新州的卫生局组织的一个研究项目即全国风险评定项目（National Risk Validation Project）认定了五个与风险食品领域，按风险高低依次是：向敏感人群食品提供商；即食海产品的生产、收获、加工商和街头商贩；提供食品的及其他康乐服务场所；加工及腌制肉品的生产商。

现行维州对食品的风险评估分类，并没有上述的细致，但为区别不同的食品安全方案，维州健康事务局将食品场所分成两大类，一类是加工、销售高风险食品场所及对敏感人群（病人、老人、小孩）提供食品的场所，另一类除上述列举以外的场所。