地方大部制改革运行成效跟踪调查———来自广东省佛山市顺德区的经验黄冬娅陈川慜*【摘要】对顺德大部制改革的跟踪调查发现，大部制改革后顺德党政部门的职能职责得到优化，窗口服务得到改善，资源得到整合，管理层级扁平化，行政效率提高，决策执行的监督和运行机制得到完善，事权得到比较合理的配置。
与此同时，问卷调查也发现多数顺德民众对顺德的大部制改革予以了支持和肯定。
而受访者在政府部门办理业务时对业务办理过程及其变化的评价是影响他们对大部制改革成效评价的重要因素。
然而，我们的调查也发现，顺德大部制改革在职能职责调整、上下级对接协调、事权划分等方面也都存在一定的缺陷，顺德民众对大部制改革的了解程度比较低，其对大部制改革的评价仍有提升的空间。
【关键词】大部制顺德成效分析【中图分类号】D630.1【文献标识码】A【文章编号】1674－2486（2012）06－0024－242009年9月，广东省委、省政府正式批复佛山市委、市政府，同意佛山市顺德区继续开展以落实科学发展观为核心的综合改革试验工作，进行大部制改革，顺德区党政机构从41个减为16个，直接减去了近三分之二，被称为*黄冬娅，中山大学中国公共管理研究中心/政治与公共事务管理学院，副教授；陈川慜，香港中文大学政治与行政学系，博士研究生。
感谢匿名评审人的意见。
感谢华野等同学的问卷派发和数据录入工作。
基金项目：国家社科基金重点项目（10AZZ007）、广东省哲学社会科学规划一般项目（GD10CZZ01）。
中国“最大胆”的“党政大部制”改革。
随后，2010年11月25日，广东省委办公厅、省政府办公厅印发《关于推广顺德经验在全省部分县（市、区）深化行政管理体制改革的指导意见》，在深圳、珠海、东莞、中山以外的所有地级以上市共25个县（市、区）参照佛山市顺德区经验全面铺开地方大部制改革。
可以说，广东省是地方大部制改革推行得最早和最广泛的地区之一，而佛山市顺德区的大部制改革又是广东省地方大部制改革的主要模式，并且也是建立“大部门”力度最大的地方。
鉴于此，本研究追踪调查佛山市顺德区大部制改革推行后两年半的运行情况，以一窥地方大部制改革的成效和面对的困境。
一、研究的缘起在政府运作过程中，需要在不同部门之间进行合理的职能划分，每个部门都有自己的“三定”方案，确定各个部门的机构、职能和编制设置，在此基础之上，各个部门各司其责，协同合作，共同履行所承担的公共职责，使用公共权力，维护公共利益。
然而，在这个过程中，确保各个部门之间同心协作，不相互推诿、扯皮、卸责和争利是一个长期存在的问题。
1999年《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》就指出，“政府部门管理体制不适应社会主义市场经济的要求，部门职权利益化的倾向，造成一些部门、地区、行业之间的分割，加剧了部门、行业和地区的保护主义”。
改革开放之前“块块”之间的关系就已经是历次行政改革需要处理的重要问题；市场经济转型和政府职能转变使得部门利益问题出现了新的发展，各部门在市场经济发展过程中所获得的利益是不平衡的。
社会经济的发展就是一个部门利益结构平衡不断被打破的过程，也是部门之间争取部门利益的过程。
对于这种情况，一些西方学者曾经用“碎片化权威主义”（Fragmental Authoritarianism）的概念来形容。
所谓“碎片化权威主义”包含了两个方面的意义：一方面，随着官僚体制层级的完善和扩张，各部门的功能职能分割日益细化，使得国家权力和权威在部门和层级之间分割，部门利益往往背离了公共利益，部门之间相互推诿；另一方面，这种部门利益又没有达到合法化的地位，并不是合法的权威分割，因此是权威的碎片化（Lieberthal＆Oksenberg，1988）；进而，有的学者用“碎片化权威主义2.0”来形容这种权力的部门分割在最近的延续和发展（Mertha，2009）。
这种观点站在西方理论体系角度来观察中国现实，无疑具有一定的片面性。
不过它也从一个角度揭示了当前政府运作过程中存在的问题。
我们可以看到，在许多公共事务领域，看上去有许多政府部门在管理，有许多公共权力干预其中，但往往没有一个部门切实负责处理这些公共事务，公共权力往往是缺位的。
这种多个部门负责同一项工作的做法，貌似加强领导，实则减轻了部门应承担的责任；同时，还导致部门利益的滋生，使国家利益部门化、部门利益合法化甚至个人化（石亚军、施正文，2008）。
建立统一和协调的大部门无疑是解决这个困境的重要出路。
大部制改革是国际公共行政领域的一项重要改革趋势，主要发达国家和地区的政府改革普遍采取了加大机构合并、增强政策统筹协调管理的举措。
不同国家采取的具体形式有一定的差异性，有的采取内设职能部门化，有的则是建立独立的行政机构等（樊鹏，2011）；通过强化部门首长的协调与控制能力以及围绕职能行使效率设计部门结构等方式优化部门职能和加强部门协调（倪星，2008）。
中国政府也在积极借鉴大部门体制改革的经验，理顺政府关系，提升执政效能。
从目前中国行政改革的目标来看，正如中国共产党第十七届中央委员会第二次会议指出的，大部门体制指的不应仅仅是部门机构之间的合并或重组，而是体系和机制的有机统一，是政府组织架构调整与政府运行机制再造的统一。
那么，地方大部制改革逐步推行三年有余，是否比较成功地实现了改革的预期目标？其具体的成效如何？对于大部制改革的成效与困境，已有研究做了一些有益的探索。
从成效来看，首先，大部制改革整合和精简了政府机构，在一定程度上减少了机构和人员臃肿、部门分工过细、沟通协调成本较高等问题，形成了大行业、大系统的管理模式（陈天祥，2008；董方军、王军，2008；侯睿夫，2010；黄红华，2010；李治权，2011；李威，2011；唐震毅，2011）。
第二，大部制改革进一步明确了各部门的权责，建立了决策权、执行权、监督权相互分离、相互制约又统一协调的行政三分制（侯睿夫，2010；刘泽文，2011）。
第三，大部制改革提高了政府决策的科学性，增强了政府的行政效能，改善了政策执行的效果，也有利于培养复合型管理人才（陈天祥，2008；董方军、王军，2008；侯睿夫，2010；黄红华，2010；李威，2011；刘泽文，2011；陈天祥，2012b）。
第四，大部制改革转变了政府职能，厘清了政府、社会与市场的关系，有助于服务型政府的建立，有助于实现政府机构改革的公平价值，有助于市场经济的发展（陈天祥，2008；董方军、王军，2008；侯睿夫，2010；李治权，2011；刘泽文，2011；唐震毅，2011；陈天祥，2012b）。
从问题来看，首先，一些地方的大部制改革存在脱离当地实际、盲目照搬、片面追求部门数量的减少、盲目合并等现象（李治权，2011；李威，2011）。
正如有研究者所指出的，西方的大部制的组织结构和运行机制存在多种类型，“其产生和发展，与西方政治制度在当代的发展演变有着千丝万缕的联系”，不应该盲目迷信。
若照本宣科地为了合并而合并，会大规模削弱政府的管制能力（樊鹏，2011）。
第二，部门合并后权力更加集中，对权力的监督制约存在困难（刘泽文，2011；唐震毅，2011；蒋继红，2012）。
第三，改革过程中部门利益、公务员群体的利益等对改革构成制约，使得改革难以深化（Yeo，2009；李威，2011；蒋继红，2012；陈天祥，2012a）。
第四，部分地区的改革未能达到预期目标，存在形式主义、职能转变不到位、部门划分不合理、上下级衔接有困难、制度运行不顺畅、权力下放不充分、出现反弹等问题（李威，2011；刘泽文，2011；唐震毅，2011；陈天祥，2012a）。
有研究者指出，中国的官员对大部制的了解只停留在表面，他们借用西方的概念并将其理想化以被大众所接受，这显得他们是在与世界接轨，但实际上他们未必有太多实质性的改革（Dong et al．，2010）。
第五，大部制改革缺乏理论指导和法律保障（李治权，2011）。
然而，现有的研究存在比较严重的经验基础不扎实的问题，许多结论往往只是根据官方文件、新闻报道等简单的材料甚至是根据简单的推理得出，并没有进行较为深入的经验调查，结论的可靠性存在较大的局限。
正如一些研究者所指出的，“随着大部制改革实践向纵深推进，我们应当着重运用实证方法和实验方法进行研究。
通过实证研究，总结国际、国内大部制改革的有益经验，提出更具科学性和针对性的理论观点和政策方案。
”（龚常等，2008）二、研究方法为了更好地获取顺德区大部制改革运行成效的经验资料，我们采取了两种途径。
其一，对于政府职能部门领导和工作人员的走访调查，以此掌握大部制改革后行政体制运行的实际情况以及了解政府内部人员对于大部制改革成效的评价。
从2011年底开始，我们走访了顺德区多个部门负责人和科室工作人员以及区决策咨询政策研究室的研究人员，了解顺德区大部制改革两年半以来的运行情况，包括机构设置、职能调整、事权下放、资源整合和工作效率等各个方面，以此考察大部制改革是否取得了预期的实效以及在实际运行中可能面对的问题。
其二，对于作为公共服务对象的顺德民众的顾客调查，以此更了解大部制改革对于公共服务质量、效率和廉洁等的改善效果。
2012年4月，我们在顺德区行政服务中心采取偶遇抽样和配额抽样结合的方法，派发了402份调查问卷，了解民众对于大部制改革的认知程度、满意程度和支持率等。
从样本结构来看，样本中男性占53.2%，女性占46.5%（0.2%未填）；受教育程度为小学或以下的占1.2%，初中占5.5%，高中/职中/中专/技校占23.4%，大学专科占39.6%，大学本科占29.1%，研究生/硕士以上占0.7%（0.5%未填）；单位类型是行政、事业单位的占8.5%，国有企业的占4.5%，非国有企业的占43.3%，社会团体的占1.5%，无业的占6.0%，个体户、个体经营者占25.1%，其他的占10.9%（0.2%未填）。
此外，样本中受访者办理业务的窗口遍及顺德区行政服务中心24个办事窗口中的23个（表1）。
因此，总的来说样本结构较为合理，有较好的代表性。
表1受访者办理业务窗口分布窗口名称样本量窗口名称样本量民族宗教与外事侨务局（东座一层）2海关加工贸易监管科（东座三层，非顺德）36卫生和人口计划生育局（东座一层）8顺德出入境检验检疫局（东座三层，非顺德）22财税局（东座一层，原地税局窗口）16教育局（东座四层）4财税局（东座一层，国税局窗口）32财税局（原财政局窗口、东座四层）11公安局（东座一层，车管所窗口）31人力资源与社会保障局（东座四层）3公安局（东座二层，出入境业务）93人力资源与社会保障局（东座四层，原组织部人事局、专业技术人员管理科、人才交流中心窗口）5经济促进局（东座二层，原社保局、文广新局、劳动局窗口）24司法局公证处（东座四层，隶属政法委）14社会保险基金管理局（东座二层，区属事业单位）3财税局（西座，原规划分局、国土局窗口）文体旅游局（东座二层）4国土城建和水利局（西座，原水利局窗口）10环境运输与城市管理局（东座二层）13土地房产交易中心（西座，区属事业单位）1市场安全监管局（东座二层，原经贸局外贸科窗口）40建设工程交易中心（西座，区属事业单位）1市场安全监管局（东座二层，原工商局、食药局、卫监所窗口）21发展与规划统计局（西座）1缺失7总计402资料来源：作者自制。