【数据库】马列、哲学、政治、法律、社科总论2000年【文献号】3352【原文出处】郑州大学学报：社科版【原刊期号】200005【原刊页号】11～15【分类号】D0【分类名】政治学【复印期号】200006【标题】论政治制度及其功能【作者】马德普【作者简介】马德普（1955—），男，河南禹州人，天津师范大学政法系、政治文化研究所教授，从事政治理论研究。
（天津300073）【内容提要】政治制度是为维护和增进公共利益而限制、调节、疏导各阶级、集团或个人政治活动的规范体系。
其社会功能是目标定向功能，促进价值生产的创制功能、维护价值生产的保障功能、促进合作的整合功能、社会价值的分配功能。
【关键词】制度/政治制度/功能【正文】什么是“政治制度”？人们为什么要创立政治制度？或者说政治制度有什么样的社会作用或功能？这些问题本是政治学研究中的基本问题。
然而到目前为止，这些基本问题还没有令人满意的答案，以至于在实践中理论常常不能发挥有效的指导作用。
本文拟就上述问题略陈管见，以就教于学界的同仁。
一要明确什么是“政治制度”，首先要弄明白什么是“制度”。
不过遗憾的是，尽管人们很早就创造了“制度”一词，并在日常语言中频繁地加以使用，但对其含义却众说纷纭，莫衷一是。
以研究制度见长的制度学派经济学家们，对“制度”就有各种各样的解释。
制度学派的创始人凡勃伦把“制度”看作是“个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般思想习惯”[1]（P110）。
康芒斯则把“制度”解释为“集体行动控制个体行动”[2]（P87）。
格鲁奇在《比较经济制度》一书中把“制度”定义为“构成统一整体的各个项目相互依存或相互影响的综合体或图式。
”认为“各种类型的制度，都具有规则性、系统性或规律性的共同特点”[3]（P5）。
诺斯在《经济史上的结构和变革》一书中，给“制度”一词下过两个形式不同但实质一致的定义。
他说：“制度实际上是人和资本存量之间及资本存量、产品劳务的产量和收入分配之间的过滤器。
”“制度是为约束在谋求财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德行为准则。
”制度的作用就是“提供人类在其中相互影响的框架，使协作和竞争的关系得以确定，从而构成一个社会特别是构成了一种经济秩序”[4]（P195—196）。
T·W舒尔茨将“制度”定义为“一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为。
”[5]（P253）除了经济学家以外，社会学家、法学家和政治学家们也给制度下过各种不同的定义。
例如，帕森斯在《社会系统》一书中曾经指出：“制度可以叫做复杂的制度化的角色整合，这种整合在所谈及的社会系统中具有战略性结构的意义。
”[6]（P521—522）在《政治学分析辞典》中，美国政治学者把制度（institution ）解释为“在有关价值的框架中由有组织的社会交互作用组成的人类行为的固定化模式”[7]（P77）。
英国法学家麦考密克在《制度法论》一书中，曾经试图区分“制度”和“规则”两个概念，认为“哲学意义上的制度（和制度事实）显然与规则有某些关系，但并不与规则等同”[8]（P63）。
制度“存在于规范或规则的背景中，并为规范或规则而存在，这些规范或规则（以复杂的组合形式）各自对人在社会背景中的行为赋予意义、使之合法、加以管理甚至予以认可”[8]（P20）。
作者指出，制度概念“是用规则或通过规则表述的，规则的任何出现、发展或进化的过程都可能是制度的出现、发展或进化的过程。
这要取决于有关的机构将规则的发展或进化加以概念化的方式。
”[8]（P19）我国的经济学者张宇燕对制度曾作过较深入的分析，他认为“制度的本质内涵不外乎两项，即习惯和规则”[1]（P120），其主要特征有：第一，制度是人类适应环境的结果；第二，其主要表现形式之一，是人们习以为常的惯例，或是规范化的行为方式；第三，规则是制度的另一核心，它的主要特征在于其具有强制性或约束性，并主要由法律法规、组织安排和政策来得到表现；第四，制度和集体行动交织在一起；第五，制度是为人们之间的交往、合作及交易的顺利进行提供保障的工具；第六，制度是以组织为载体，组织是由制度来支撑和维护的。
[1]（P117—119）以上罗列的各科学者对“制度”下的不同定义，都是从不同角度对制度进行的界定，其中有的较接近本质，有的则过于宽泛。
把规则（或规范）与制度等同起来，没有看到二者的区别。
根据人们的日常用语习惯，我们可以看到，规则（或规范）是比制度的外延要宽的一个概念。
规则（或规范）可以包括法律、道德、习惯、政策、规章、制度等，而制度则不能完全包括法律、政策、习惯、道德和规章。
实际上，制度是包含在规则之中，而又与法律、政策、习惯、道德、规章等相交叉的一个概念，如果用图来说明的话，可以图示如下：上图作为一个平面图，无法完全表示各种具体规范之间的交叉关系，如习惯与法律之间就有某种交叉关系，但在此平面图上无法表示，因此，只能略去。
然而，即使如此，我们也可以看到，制度是规则（规范）的一种，是规则体系中具有核心意义的部分，这种核心意义主要表现在它为组织（或社会系统）提供了一个基本框架，这个框架反映着组织（或社会系统）的基本价值取向，规定着组织或社会系统中基本价值的生产和分配，并为解决围绕基本价值的分配而引起的冲突提供一些基本的程序和准则。
换句话说，这种核心意义，就是帕森斯所说的“战略性结构的意义”。
需要说明的是，我们把基本价值这一概念引入到制度的解释中去，理由有以下几点：第一，任何组织或社会系统都是为实现某种基本价值（通俗一点讲就是利益）而存在的。
人们之所以过社会生活或成立（参加）某一组织，都是为了实现某种利益。
第二，组织（或社会系统）作为基本价值的生产单位，要想使生产得以顺利进行，就必须有某种制度规范作保障。
这种制度，一方面规定生产什么，如何生产以及保障生产中的协作；另一方面，还要规定产品（利益、价值）的分配，并能调节分配中的冲突。
第三，制度本质上是一种人造的工具，作为一种“人为事物”，对它的定义应从它的功能或者它所实现的目的入手。
这个目的就是基本价值。
二社会中的制度多种多样，如经济制度、法律制度、婚姻制度、企业制度等等，其中每一种制度都是限制、调节、疏导某种特殊活动的行为模式和行为规范，目的是防止这些活动领域出现无序状态，导致活动参与者的共同利益受到损害或无法实现。
那么，政治制度调节的活动领域是什么？与其他制度相比它有哪些特点呢？政治制度无疑是调节社会中的政治活动的，而政治活动的出现则是由于社会出现了阶级与阶级或集团与集团之间的横向利益冲突，以及个人、集团与社会之间的纵向利益冲突所造成的。
横向利益冲突表明，每个集团都想通过超经济的强制力量（主要表现为政治权力）为自身谋取更多利益；而纵向利益冲突则表明，每个集团的利益争夺须以不能损害公共利益或有利于增进公共利益（即社会利益）为前提。
这两种利益关系是相互联系或互为条件的。
没有横向的利益矛盾，就不会有纵向的利益冲突；而如果不从纵向的角度去处理横向的利益矛盾，也即冲突双方不能以公共利益为重，那么，互相冲突的集团之间就失去了合作的共同基础，冲突的结局就只能是两败俱伤。
政治制度就是通过规范集团之间争夺利益的政治活动来维护或增进公共利益的。
在这里，两种利益冲突是政治制度存在的前提，公共利益的客观存在是政治制度得以建立的基础，而维护和增进公共利益是建立政治制度的主要目的。
所以，亨廷顿说：“如果完全没有社会冲突，政治制度便没有必要存在；如果完全没有社会和谐，政治制度也无从建立”。
“政治制度乃是道德一致性与共同利益在行为上的表现。
”[9]（P10—11）在政治制度的性质上，过去曾存在过三种认识上的误区。
一是否认公共利益的存在，否认政治制度在增进公共利益中的作用，认为政治制度仅仅是一种中立的政治游戏规则，在这种规则支配下，参与竞争的各方都追逐自身利益的最大化，至于输赢的结局是什么，则不是政治制度设计者考虑的对象。
这种观点是极端自由主义者的看法。
按照这种看法，政治活动或政治竞争就是一种零和博弈，是一种你得我失的分配既定利益（或价值）的活动。
这种观点的误区，一是没有看到政治制度的阶级性的一面，二是没有看到政治制度还有促进合作、增进公共利益的作用。
其实一个社会的政治制度安排如果不能保护和促进社会利益，那么，争夺利益的政治斗争就会陷入日益残酷的境地，社会也会由于这种内耗而衰亡和崩溃。
而且更重要的是，不能体现公共利益的规则本质上就不是政治规则，而是强盗匪帮中的规则。
不过，无论一种政治制度是否能够促进公共利益，它都不可避免地打有一种阶级的烙印。
能够促进公共利益的，一定会更多地体现先进阶级的利益；而妨碍或损害公共利益的政治制度，则一定更多地体现了腐朽没落阶级的利益。
政治制度问题上的第二个认识误区也是否认公共利益的存在，不过它不是由此推出政治制度是中性的游戏规则，而是认为政治制度仅仅是政治统治的工具。
这是极“左”思潮盛行时的一种流行看法。
这种看法的合理之处是看到了政治制度的阶级性，但是其失误是没有看到，如果不能保护和增进公共利益，任何政治制度都是不能维持长久的。
另外，政治制度决不仅仅限制被统治者的政治活动，它实际上还要规范统治阶级的政治行为，目的就是能够多多少少体现一些公共利益。
只有公共利益才能赋予政治制度以合法性。
这一点不仅表现在各个阶级都能参与政治的现代民主社会中，而且也表现在一个阶级独掌政权的传统社会形态中。
传统社会的政治结构很容易使人过分强调政治制度的阶级性，从而忽略其社会性的一面。
而现代民主社会的政治结构，则容易使人过分强调政治制度的社会性即非阶级性、中立性或体现公共利益的属性，忽视其中所蕴含的阶级性质。
这也是为什么对政治制度的极“左”看法多在落后国家流行的原因之一。
政治制度的第三个认识误区是，只承认政治制度维护公共利益的性质，否认其具有阶级性。
亨廷顿是这种观点的代表。
他说：“没有强有力的政治制度，社会就会无力界定和实现其共同利益。
因此，创造政治制度的能力，也就是创造公共利益的能力”。
“任何可用于强化政府制度的东西，都可被称为公共利益。
公共利益就是公共制度的利益。
”[9]（P24、25）亨廷顿的这些说法，比较典型地代表了保守主义对政治制度的看法。
这样的看法显然是一种理想化的看法，它起了美化现存制度的作用。
实际上，我们说政治制度体现公共利益是从规范的角度也即理想或应该的角度来讲的，而现实中的政治制度不可能是完全符合这种规范要求的，要不然我们就无法说明历史上的国家兴衰和朝代更替。
我们承认，政治制度越能维护或增进公共利益，国家也就越能够兴旺和发达。
但是，历史中的兴衰证明，政治制度所具有的阶级性也是无法完全避免的一个事实，现实的政治制度就是在这种阶级性和社会性（或公共性）的张力或共同作用中存在和运转的。