冲突 一致 一致 一致 冲突 冲突 冲突
城市建设用地 H11 冲突 冲突 冲突 冲突
公园绿地 G1 其 防护绿地 G2 中 广场用地 G3
镇建设用地 H12 乡建设用地 H13
一致 一致 冲突
冲突 冲突
一致 一致 一致 一致 一致 一致 冲突 冲突 冲突
冲突 冲突 冲突 冲突 冲突 冲突
一致 一致 冲突
表 1 重庆市“多规合一”工作历程 时间 2008 年 主要工作 工作内容 叠合产业发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划和 区（县） “四规叠合” 生态环境保护规划，整合成经济和社会发展总体规划，指 的试点工作 导空间规划的协调 根据国家发改委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡 建设部联合下发的《关于开展市县“多规合一”试点工作 的通知》 ，主要探索经济社会发展规划、城乡规划、土地 利用规划、 生态环境保护等规划 “多规合一” 的具体思路， 研究提出可复制可推广的“多规合一”试点方案，形成一 个市县一本规划、一张蓝图。同时，探索完善市县空间规 划体系，建立相关规划衔接协调机制。 以国民经济与社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规 划为基础，协调环保、林业、水利等部门规划，形成“一 张图” 、 “一个平台”和“一套机制” 推广主城“多规合一”工作经验，结合区县实际情况，深 化 “多规合一” 工作思路、 方案， 建立区一级的 “一张图” 、 “一个平台”和“一套机制”
2.4 规划年限不一致
各规划的规划年限不一致。 发展规划一般是五年一编， 城市总体规划一般是二十年的期 限，土地利用规划一般为十五年。这自然会导致编制基础年限及更新阶段不统一，各类规划 对近期发展项目的纳入情况不一致，必然导致了成果的图斑差异。 表 3 “多规”差异起因分析 规划 土地利用 总体规划 控制性详 细规划 自然保护 区规划 林地规划 规划依据 中华人民共和国土地管理法 重庆市土地管理规定 中华人民共和国城乡规划法 重庆市城乡规划条例 中华人民共和国自然保护区条例 自然保护区土地管理办法 中华人民共和国森林法 重庆市林地保护管理条例 空间基础 1980 西 安坐标系 重庆市独 立坐标系 1954 北京 坐标 1980 西 安坐标系 地形精度 1:10000 成果形式 SHP,指标控制，区 域全覆盖 DWG,用地和空间 控制，区域覆盖 SHP,边界控制，部 分覆盖 SHP,空间和指标 控制，部分覆盖
1:500
1:10000
1:2000
资料来源：作者整理
3
“多规”的具体矛盾解析
各类规划之间存在的矛盾分析， 首先是基于同一坐标系叠加各类规划， 再通过相关法律、
法规研读，判断不同规划之间是否存在无法兼容的矛盾，并最终形成矛盾判读列表，作为提 出对策的基础。
3.1 各类规划叠加
基于 ArcGIS 平台，进行全要素叠 加。首先，将开发类、保护类规划的坐 标系均统一至重庆独立坐标系，并统一 规划成果格式为 SHP 格式；其次，基于 ArcGIS 平台，将开发类、保护类规划叠 加到一起， 形成各类规划全要素叠图 （图 2） ，作为多规工作的底图。通过全要素 一张图，明显发现规划之间重叠、交叉 部分较多，需进一步梳理，解决各类规 划重叠、交叉的矛盾。 根据规划类别，将矛盾分为三类： 开发类规划之间的矛盾， 保护类规划之间的矛盾以及开发类和保护类规划之间的矛盾， 以下 就三类矛盾进行具体阐述。 图 2 重庆主城区“多规合一”全要素叠图
“多规”矛多规合一”工作是实现多部门联动管理，提升管理效率的有效途径，重庆市“多规合一”一张图工 作以问题为导向，全面协调了规划、国土、环保等部门的差异化图斑。本文基于重庆实践，总结部门规划 差异图斑的形成原因、矛盾类型，并提出具体的解决对策，为其他城市“多规合一”一张图工作提供参考 建议。 关键词：多规合一，矛盾，协调，重庆
1
基本农田 — 一致 冲突
耕地 一致 — 一致
林地 冲突 一致 —
冲突 一致 冲突 冲突 一致
冲突 冲突 冲突 冲突 一致
冲突 冲突 一致 冲突 一致
其它非建设用地 E3 冲突 冲突 冲突 冲突
一致 一致 一致 一致
3.3 保护类规划矛盾判读
开发类规划又可细分为要素和管控单元两类规划，要素类规划主要有基本农田、林地、 湿地等规划，管控单元规划主要有自然保护区、风景名胜区、森林公园等规划。 通过生态要素和生态管控单元的叠加和梳理， 保护类规划内部存在的如下矛盾： 生态要 素图斑重叠，如基本农田与 II 级、 III 级、 IV 级林地要素重叠（图 3） ；生态要素与生态 管控单元重叠，如自然保护区与基本农田重叠（图 4） 。生态管控单元重叠，如风景名胜区 与自然保护区边界重叠（图 5） 。
冲突 冲突 冲突 冲突 冲突
冲突 冲突 一致
一致 一致 一致 一致 一致
冲突 冲突 一致
一致 一致 一致 一致 一致
冲突 冲突 一致
一致 一致 一致 一致 一致
冲突 冲突 冲突
冲突 冲突 冲突 冲突 冲突
冲突 冲突 冲突
冲突 冲突 冲突 冲突 冲突
冲突 冲突 冲突
冲突 冲突 冲突 冲突 冲突
村庄建设用地 H14 冲突 冲突 冲突 冲突 独立建设用地 H15 冲突 冲突 冲突 冲突 区域交通设施用地 冲突 冲突 冲突 冲突 H2 区域公用设施用地 冲突 冲突 冲突 冲突 H3 特殊用地 H4
1
重庆市“多规合一”工作概述
现阶段，重庆市针对“多规合一”的探索主要开展了四步工作（表 1） 。区（县） “四规
叠合”的试点工作和江津“多规合一”试点工作是探索阶段，摸索形成了较成熟、可操作、 可推广的工作思路和技术路线，为后续工作提供了宝贵的经验。重庆市主城区“多规合一” 工作和长寿、永川、梁平三个区县“多规合一”试点工作为重庆市全面开展“多规合一”工 作拉开了序幕，逐步深入到各部门的矛盾核心，并总结形成了切实可行的协调机制与对策。 通过“多规合一”的工作，重庆市理顺各部门、各规划的管理内容，逐渐加强横向多规划、 多部门的融合，纵向“市—区”两级的衔接，建立统一的空间规划系统，开放的信息共享平 台，以及高效协同的管理机制。
3.2 开发类规划矛盾判读
开发类规划主要指城乡规划和土地利用规划， 根据各类用地开发建设要求， 协调两类规 划的用地分类标准，确定两类规划存在的矛盾如下表。 表 4 两规的矛盾判读表 土地利用 规划 城市规划 园 耕地 地 林 地 其它 城乡 自然 永久 牧草 交通水 其它建 农用 建设 水域 保留 基本 地 利用地 设用地 地 用地 地 农田
图 3 要素重叠
图 4 要素与管控单元重叠
图 5 管控单元重叠
基于全要素一张图的梳理，根据相关法律、法规解读形成矛盾判读表（表 5 至表 7） ， 存在矛盾冲突的两类规划之间需进行协调。 表 5 要素之间的矛盾判读表 要素 基本农田 耕地 林地 资料来源：作者整理 表 6 要素与管控单元之间的矛盾判读表 自然保护区 核心 区、 缓冲 区 饮用水源保护 区 一级 保护 二级保 护区、 河道管理范围 20 年一 遇洪水 100 年一 遇至 20 年
2014 年
江津“多规合一”试 点工作
2015 年
重庆市主城区“多规 合一”工作 长寿、永川、梁平三 个区县“多规合一” 试点工作
2016 年
资料来源：作者整理 重庆市 “多规合一”工作涉及的部门和规划较多，建立统一的矛盾处理原则和对策， 是协调工作的基础。 “多规合一”工作中共涉及发改委、国土、规划、环保、农委、林业、 园林、 水利等 8 个部门， 落实并比对了各部门中有关空间边界管控的各类专业、 专项规划 （表 2，图 1） 。通过各类规划叠加，统计到生态类规划之间存在 10 类矛盾，生态类规划与建设 类规划存在 9 类矛盾，建设类规划中，土规和控规存在约 20 万个差异图斑，这导致了大量 建设用地无法使用， 部分生态空间无法保障。 因此， 需建立矛盾协调原则和对策， 是解决 “规 划打架”的基础，是绘制一张蓝图的保障。 表 2 “多规合一”工作涉及的各类规划 类别 对应部门 市国土局 序号 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 名称 土地利用总体规划(农用地、其他土地) 重庆市林地保护利用规划 重庆市湿地资源调查 湿地公园 森林公园 “十三五”城市公园绿地建设专项规划 重庆市主城区绿地系统规划 重庆市风景名胜区 重庆市都市区蓝线规划 重庆市主城区美丽山水城市规划 饮用水源保护区 自然保护区
等方面的
探索。总体而言，现在“多规合一”工作的研究主要集中于沿海广州、厦门、深圳、海南等 城市，西部地区研究成果较少；同时，研究内容上较少深入到对“多规合一”工作技术细节 的探讨。 重庆市“多规合一”的研究成果主要总结了 2015 年以前的探索与实践
[19-20]
，而 2015 年
后，重庆市才真正展开“多规合一”工作。经过两年的实践，重庆市“多规合一”工作取得 了丰硕的实践成果，需进一步的研究与总结。
冲突 冲突 冲突 冲突
冲突 冲突
一致 一致
一致 一致
一致 一致
冲突 冲突
冲突 冲突
冲突 冲突
采矿用地 H5 水域 E1 农林用地 E2 备用地
冲突 冲突 一致
冲突 冲突 冲突 冲突 冲突 冲突 一致 一致 一致
冲突 冲突 一致 冲突 一致
一致 冲突 冲突 冲突 一致
一致 冲突 冲突 冲突 一致
一致 冲突 冲突 冲突 一致
精度分别有 1:1000，1:2000 和 1:500 等。这增加了各类规划叠加的难度，并导致了大量图 斑的边界差异。
2.3 成果要求不一致
成果要求上的差异体现在规划范围、管控内容等方面（表 3） 。所收集到的资料中，国 土部门的土地利用总体规划实现了全域用地的覆盖， 其它规划均仅涉及了区域范围内的部分 空间。在管控内容上，国土部门的土地利用总体规划主要侧重指标控制，规划部门的城乡规 划主要侧重用地控制，实现了用地的规模和空间位置的双控，湿地公园、森林公园等规划则 主要是边线控制， 边线内的用地集合了水域、 林地、 耕地、 农村居民点等建设和非建设空间。 另外，各类规划的成果数据形式也有所不同，规划部门多为 dwg 格式的矢量数据，其他部门 多为 shp 格式的矢量数据。