行政自由裁量权行使过程中存在的问题及其法律控制[摘要]行政自由裁量权作为现代行政管理的核心内容，是法律赋予行政机关
的一项极为重要的权力。

行政自由裁量权的存在，一方面适应了现代社会飞速发展以及高效行政的需要；另一方面，实践中行政自由裁量权的滥用，又带来严重的负面效应和弊端。

因此，行政自由裁量权的行使和控制问题，长期困扰着世界各国，成为行政管理领域争论的热点问题之一。

本文在分析行政自由裁量权在行使过程中存在的问题的基础上，从立法、司法、行政等方面探讨了控制行政自由裁量权的方法和途径。

[关键词]行政权；自由裁量；存在问题；法律控制
行政自由裁量权无论是对于行政主体还是对于行政相对人而言，都如同一把双刃剑。

一方面，它不仅为充分发挥行政权的能动性提供了现实可能性和施展的空间，也为行政权能动地发挥作用提供了合理的标准和合法性的保障；但是另一方面，这种权力如果不正确行使或者滥用，又完全可能构成对个案正义的一种潜在威胁或直接的危害。

因此，“在很大程度上我们可以说，现代公共行政的生命就在于裁量，行政法的中心任务就在于通过法治解决行政裁量的问题”。

①近几年接连发生的大量矿难事故、2003年发生的孙志刚收容审查案，2004年发生的安徽阜阳劣质奶粉案，2005年发生的“齐二药”假药案，2006年发生的上海社保基金案，2007年发生的广东佛山九江大桥被撞断案、周正龙假虎照案，2008年发生的三鹿奶粉事件等等，无不说明行政机关不正确履行职责、违法履行职责或者滥用行政职权给国家、社会和人民群众所造成的严重的危害后果。

笔者认为，为实现依法行政，防止行政自由裁量权的不正当行使，必须对行政自由裁量权进行合理的控制。

一、行政自由裁量权行使中存在的主要问题
（一）超越自由裁量权
即行政主体行使自由裁量权时超越了法定的幅度、条件或范围，对不属于其职权范围内的人和事进行了处理，或逾越了法律法规所设定的必要的权力限度。

它有两种情况：一是甲类行政主体行使了乙类行政职权，严格意义上这叫“无权”。

如2002年，河北省张家口市公安局经侦支队制定绩效考评百分制文件，大力鼓励干警创收。

在不到两年时间内，通过非法罚款、非法没收、收取保证金等手段，罚款近2000万元。

②另一类是甲类行政主体行使了甲类行政职权，但超过了法定的范围。

如根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，公安派出所只有
对当事人处以警告和50元以下的罚款权，但在现实生活中，公安派出所却常常会对当事人处以200元甚至更多数额的罚款，这就是“越权”。

（二）滥用自由裁量权
即行政主体在行使自由裁量权时，虽然是在法定的权限范围之内裁量，因出于某种不合法的动机，故意不正当行使权力，而做出显失公正的违法的行政行为。

例如某行政机关在批准土地使用许可时，要求开发商为该行政机关免费提供若干套住宅，以解决行政机关工作人员住房紧张问题；又如某车管所为了给职工多发奖金，在对车辆征收规费的同时，加收不应征收的各种附加费；再如工商局工作人员要求摊位位置较好的张某将其摊位换给他的熟人，张某不从，于是他就将张某的百货店予以查封，并贴上封条。

（三）行政处罚显失公正
具体表现为行政处罚畸轻畸重。

由于行政行为的具体作出者是行政人员，行政人员难免有理解法律方面的局限性及受一些不良外部因素的影响，在行使自由裁量权时，往往发生自由裁量超过一定的标准，或自由裁量超出一定的范围、种类，出现畸轻畸重的现象，造成行政自由裁量权的滥用。

如一些公安人员在处理治安行政案件时，考虑到加害人是自己的亲戚或领导的家属，而对其作出畸轻的处罚决定或者不予处罚。

（四）拖延履行法定职责
我国现行的法律法规中，对履行法定职责有时限要求的有两类：一是行政许可行为；二是行政保护行为。

对于这两类行为，法律法规的时限规定有的明确，有的含糊，但无论是哪种情况，行政主体于何时履行法定职责都有自由裁量的权利。

根据行政管理的效率原则，行政主体应及时行使行政权，履行法定职责。

但在实践中，违反效率原则或者出于某种不廉洁动机，拖延履行法定职责的行为大有人在，如工商人员对符合条件申请营业执照的行政相对人故意拖延办理；又如公安机关对申请人身安全保护的行政相对人不及时出警，从而使行政相对人造成严重的人身伤害或者死亡后果。

此外，在行政机关行政裁量过程中，还大量存在行政不作为或在行使行政裁量权时存在程序瑕疵的问题。

前者如安徽省阜阳劣质奶粉事件。

后者如杜宝良交通违章巨额罚单案。

安徽来京人员杜宝良因为到菜市场卖菜，在同一地点累计被“电子眼”拍摄到105次违反交通规则，罚款10500元，违章计分210分，而当事人竟对此浑然不知。

③这个案件的关键点就在于行政机关在行政执法和行政裁量过程中应当履行执法告知义务而没有履行相应的告知义务。

二、对行政自由裁量权的法律控制
笔者认为，行政自由裁量权是现代法治社会所必要的，国家必须承认它的存在与作用。

然而，任何权力都必须受到监督与控制，没有监督与控制的权力必将导致滥用和专制。

因此，我们既要强调自由裁量权存在的必要性，也不能忽视由于其被滥用而带来的负面效应。

笔者认为，对行政自由裁量权的控制，应包括以下三个方面。

（一）对行政自由裁量权的立法控制
我国行政立法由于尚未形成统一法典，行政立法体制多元化，规范性文件成千上万。

在繁多的行政立法中，大多授予行政主体过大的自由裁量权，且规定笼统，粗疏有余，细密不足。

加强行政自由裁量权的立法控制是解决这一问题的根本途径。

一是要加强立法解释。

立法者应尽量制定或完善细密、详备的规则，在不能修改大法的情况下，全国人大及其常委会和地方有权制定法规的人大要逐步加强立法解释职能，从而避免出现太大的裁量空间。

二是要完善程序立法。

虽然从某种意义上说，自由行政程序难脱自由裁量权的影子，但通过程序的公开和公平原则，立法规范适当的程序，对行使自由裁量权的依据、资讯、条件、过程、决定意向、结果予以公开，对涉及相对人利益较大的及与公共利益关系密切的或过于集中的权力领域予以公开，而使权力行使为公共所瞩目。

因此，笔者认为，如果能有比较详尽的程序法典，自由裁量权的滥用会大大减少。

（二）对行政自由裁量权的司法控制
行政自由裁量权的司法控制是指人民法院依行政相对人的请求，对行政自由裁量行为的合法性进行审查，并作出裁决的行为。

目前，司法审查的范围仅局限于“滥用职权”和“行政处罚显失公正”两个方面。

随着我国市场经济与民主法治的发展，司法审查的范围应当逐步扩大，一部分尚未接受司法审查的行政自由裁量行为也应当纳入司法审查程序。

④一是要扩大司法机关对于行政自由裁量权的审查范围。

不仅行政处罚显失公正要受司法审查，其他具体行政行为显失公正同样也要接受司法审查；不仅对具体行政行为的合理性进行审查，对个案涉及的抽象行政行为的合理性，法院也应当进行司法审查。

二是在草拟行政程序法典过程中，对于行政自由裁量权的行使范围进行界定，明确行使自由裁量权须遵守的原则和规则，从而为司法机关在司法审查程序中对违法行政行为进行法律救济提供法律依据，同时，也可以为行政主体行使行政自由裁量权提供可操作性指引。

（三）对行政自由裁量权的行政控制
行政自由裁量权的行政控制是指上级行政机关对下级行政机关，行政机关领导对下级公务人员或专门的行政机关对行政机关及其公务人员的行政自由裁量行为的约束和引导。

⑤笔者认为，要加强对行政自由裁量权的行政控制，应重点做好以下工作：一是要落实行政复议制度。

指行政相对方认为行政主体的行政自由裁量行为侵害其合法权益，依法请求上级机关或法定复议机关审查原行政自由裁量行为是否合法适当，并作出复议决定的制度。

行政复议只针对具体自由裁量
行为。

二是要落实执法检查制度。

这是检查主体主动了解被检查对象的执法情况并及时纠正其不当自由裁量行为的法律制度。

三是要落实审查批准制度。

审查批准的内容主要涉及比较重大的行政自由裁量行为，以起到预防自由裁量权滥用的作用，属于事前控制。

四是要落实考核惩戒制度。

行政控制主体对行政执法人员的自由裁量行为进行定期考核，如发现其有滥用行政自由裁量权的行为，则按规定进行惩处。

三、结语
笔者认为，对行政自由裁量权除了立法控制、司法控制和行政控制外，还可以采用其他多种措施进行综合治理，如注重对行政机关工作人员的素质培养，提高他们的思想道德水平和执法能力，树立行政人员依法行政观念和执法为民意识。

同时，发挥社会监督功能，充分发挥人民群众和社会媒体特别是行政相对人的监督作用，加强对行政执法人员执法和行政自由裁量权的监督力度。

当然，由于历史和现实的原因，我们不可能对行政自由裁量权的制约一步到位，而必须循序渐进，在发现问题的基础上改正不足，不断提高和完善。

因此，我国对行政自由裁量权的法律控制还有很长的路要走。

[注释]
①周佑勇：《行政裁量的治理》，载《法学研究》2007年第2期，第121页。

②杨小君编：《重大行政案件选编》，中国政法大学出版社2006年版，第398页。

③杨小君编：《重大行政案件选编》，中国政法大学出版社，2006年版，第402页。

④丛彦国：《论行政自由裁量权及其法律控制》，，2010年6月15日访问。

⑤汤东：《论行政自由裁量权》，，2010年6月12日访问。