2．布局零乱分散。农民住宅安排占地过多过散，农 民不经过批准占地建房，超标准或多处宅基地现象 突出；发展乡镇企业不搞规划，不履行审批手续， 随意占用等问题严重。
3．土地利用率低下。乡镇企业的特殊性，往往使得 它的上马带有盲目性，下马又带有随意性，在产品、 原材料、供销计划都还没有多大头绪的情况下，就 先圈地建厂房，“铺好摊子，筑巢引凤”，这种情 况下其结果常造成厂房闲置和土地的荒废。同时由 于技术水平行对落后，经济效益与土地利用效率低 下。
一、农村集体建设用地的审批权限

《土地管理法》对乡(镇)村企业建没用地，乡 (镇)村公共设施、公益事业建设用地，农村村 民宅基地等农村集体建没用地的审批权限分别 进行了规定，但可以概括为以下两点：
1．一般情况下，即除涉及占用农用地的外， 按照省级人民政府规定的批准权限，由县级或 者县级以上地方人民政府批准。其中，农村村 民宅基地明确规定由县人民政府批准。
2．村民建住宅使用集体的土地。农村集体居民， 经过批准回原籍落户的职工，退伍军人、离、退 休干部以及回家定居的华侨，港澳台同胞住宅建 设可以使用集体的土地。
一般情况下，城镇居民使用农民集体土地，或 农民建住宅使用其他集体所有的土地是不允许 的。
3．乡(镇)村公共没施和公益事业建设使用农 民集体的土地。包括农村道路、水利设施、学 校、通讯、医疗卫生、敬老院、幼儿园、村委 会办公室，不管是使用本集体所有的土地，还 是其他集体的土地都是允许的。主要考虑一些 道路、水利设施及学校等，在本集体土地内无 法安排，需要使用其他村民小组土地的实际悄 况。因此，法律不能限制此类项目使用非本集 体的土地。
4.违法用地多。农村中不少干部和群众 有集体土地可以自由支配的错误观念， 随意占地，越权批地，少批多用，私定 协议、非法买卖土地情况严重。农民建 房乱占滥用耕地；有的地方名为农业结 构调整，实际建造许多永久性建筑；有 的地方借搞观光旅游农业，非法占用耕 地建别墅，搞房地产开发；有的基层政 府擅自与村社签订“征地协议”，非法 占用土地提供给用地单位或用于自己建 设等等。
(2)查看选址是否合理。是否有规划部门 的选址意见；扩建项目的，要考虑充分 利用原有基地；占用耕地或者农用地的， 要从严控制，可调整使用非耕地或非农 用地的，要提出新的选址意见。
(3)查看用地数量和生产规模是否相当。 省级政府可以按照乡镇企业的不同行业 和经营规模，分别规定用地标准。有乡 (镇)村企业用地定额标准的地区，要严 格执行定额标准；尚无定额标准的地区， 一是要参考同类工业项目用地定额标准； 二是要做好现场勘验、核实工作。
2．涉及占用农用地的，应当依照《土地管理 法》关于农用地转用的审批权限规定由省级人 民政府批准。县级或者乡级人民政府可以提出 自己的审查意见，供省级人民政府批准时考虑。
二、乡(镇)村企业建设用地的审批

(一)乡(镇)村企业建设用地概念
乡镇企业用地，包括乡(镇)、村两级农 村集体经济组织兴办的企业，农民集体 联办的企业，农民个体企业以及农民集 体与其他单位和个人联办的企业使用本 集体所有的土地。发展乡镇企业要尽量 不占或少占耕地，节约使用土地。
4．农村集体建设用地管理的核心内容， 是集体土地建设用地使用权的管理，主 要包括农村集体建设用地使用权的权属 管理、用地规划和布局、用地标准及审 批以及土地违法查处等。
§14—2 农村集体建设用地的审批

根据《土地管理法》规定，只有县级以上人 民政府有权对农村建设用地进行审批。审批 时必须严格按照乡(镇)土地利用总体规划确 定的土地用途进行，符合省级人民政府制订 的用地指标和农村集体建设用地计划用地指 标的要求。一切擅自审批行为都是无效的， 而且对其违法行为者还将追究责任。
(二)乡(镇)村企业建设用地的审批程序
乡镇企业用地，要按照经批准的村镇建 设规划的要求，合理布局，适当集中， 依法办理用地审批手续。
1．预申请。申请人持县级以上人民政府 批准的设计任务书或其他文件，向土地 所在地的县级以上政府地政部门提出用 地申请。
2．选址。县级地政部门根据有关用地计 划控制指标，会同规划、环保等部门， 依据经批准的乡(镇)村建设规划，确定 适宜地址。
(2)占用其他土地的。按照省级政府规定的批 准权限，上报有批准权限的县级以上土地方政 府批准。
5．批准。对占用农用地的，由有批准权 限的人民政府依法根据土地利用总体规 划和有关政策审批；对占用其他土地的， 由县级以上地方人民政府按照法律规定， 依据乡(镇)土地利用总体规划和有关政 策审批。经审查符合条件的，予以批准； 否则，不予批准，并说明原因。
农村集体建设用地主要是通过集体所有 土地使用权转移的方式取得，不改变土 地所有制的性质。乡(镇)村建设所占有 的土地为农民集体所有。乡(镇)村建设 用地属于农民集体所有，在一般情况下， 其所有权和使用权是相分离的。乡(镇) 村企业对其建设用地只有使用权，没有 所有权；农村居民的住宅用地的所有权， 归农民集体所有，各农村的居民只有使 用权，没有所有权。乡(镇)村建设用地 的所有权与地上建筑物和其他设施的所 有权一般也是分离的。
如果乡镇企业建设因本集体经济组织内无法安 排，可以申请使用国有建设用地；按国有建设 用地的规定办理。
三、农村集体建设用地使用的原则
乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业和农 村村民建住宅，使用农民集体所有的建设用地 都必须遵循以下原则：
1．必须是乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公 益事业、农村村民住宅等乡(镇)村建设项目， 方可使用农村集体建设用地。
以集体所有土地使用权作价、入股、联 营等形式与其他单位或者个人共同兴办 企业的，该土地使用权应当经过评估。 申请时，应当提交依法成立的评估机构 出具的评估证明书。
建设项目用地申请文件、资料报送齐备， 地政部门立即承办审查报批工作。凡未 按本规定报送或所报送的文件、资料不 全的，地政部门应通知限期补报，逾期 不补，原件退回。
6．拨付土地。经有批准权限的人民政府 批准后，按照批准之件发给申请人建设 用地批准书，建设项目所在地的县级以 上地方政府地政部门据此拨付土地，并 组织现场放线，准许施工。
3．正式申请。用地单位持上级主管部门 正式批准的有关文件和总平面设计图， 向地政部门正式申请用地，并按规定填 写《建设用地申请表》。
《建设用地申请表》应写明：申请者的 名称、地址和所属单位；建设项目的种 类；申请用地的面积、种类（原宅基地、 荒地、空闲地、耕地或者农用地等)，及 选址意向；其他有关事项。
在申请的同时，申请者应当向地政部门 提交下列文件：经批准的建设项目设计 任务书或其他批准文件；县级建设行政 主管部门出具的选址意见书；建设项目 总平面布置图和地理位置图；建设项目 资金来源的证明材料及投资计划；必要 时，应当提交建设项目可行性研究报告； 环保等有关部门签署的意见；法律规定 或者地政部门要求提供的其他资料(如申 请者的身份或者资格证明等)。建设项目 使用其他农村集体土地的，还必须附有 与该组织签订的用地协议书。
4．审核。县级以上人民政 料进行审查、核实，并提出自己的审查意见。
在审核上报文件、材料时，应注意以下几个问 题：
(1)项目的批准文件是否有效，即是否存在虚 假或越权审批。凡是新建、改建、扩建的乡镇 企业，都应在县级以上计划、设计等部门的指 导或主持下，编制出设计任务书并报县级以上 人民政府批准后，方可向县级土地行政主管部 门提出用地申请。
第十四章 农村集体建设用地管理
主要内容： §14—1 农村集体建设用地管理概述 §14—2 农村集体建设用地的审批 §14—3 农村集体建设用地的收回 §14—4 农村集体建设用地的标准与要求

重点：农村集体建设用地使用权问题
§14—1 农村集体建设用地管理概述

一、农村集体建设用地的概念
农村集体建设用地，是指由农村基层政权 组织或者农村各级农业集体经济组织以及 农村居民个人投资，依据农村建设规划进 行各项非农业建设依法使用的农村集体土 地。是用于建造建筑物、构筑物的土地， 包括原有的建设用地和经批准办理农用地 转用手续的农用地。《土地管理法》“建 设用地”中所称乡(镇)村建设也是指非农 业建设。
(4)查看总平面图布置是否合理。厂区的功能 分区是否合理，车间组织是否恰当，厂区道路 是否过宽，建筑密度是否太低等等，仔细分析 后确定报批或令其修改。
（5）审查、核实要求上报的报批文件是否齐 备。
地政部门审核后，应分下列情况上报：
(1)涉及占用农用地的，逐级上报省级人民政 府批准；
2．农村集体建设用地依法实行分级管理。县 级人民政府及其地政部门是行使管理职能的最 重要的责任者。乡(镇)村各级集体经济组织仅 作为集体土地所有权主体的代表，行使经营管 理权，它不能代行行政管理的职能。
3．农村集体建设用地管理的对象是乡(镇)村 建设用地。农村集体建设用地管理，既不是对 国家建设用地的管理，也不是对农村集体土地 所有权的管理，而是对农村集体土地的用途管 制。这是农村集体建设用地管理同国家建设用 地管理的主要区别所在。
2．必须符合乡（镇）土地利用总体规划和土 地利用年度计划。乡（镇）土地利用规划是集 镇、村庄建设用地的最高原则，一切建设都必 须服从，对没有农用地计划指标或超过农用地 转用计划指标的，不得批准新增建设用地。
3.必须依法取得县级以上人民政府批准。不论 是乡镇企业、公共设施、公益事业还是农民宅 基地都必须依法取得批准。否则都被视为是非 法占地，必须依法处理。
二、农村集体建设用地的使用范围

按照《土地管理法》第43条规定，有3种情况均 可以使用农民集体所有的建设用地。
1．兴办乡镇、村企业使用本集体的土地。乡(镇) 办企业、村办企业、村民组办企业、个人办企业 均可使用所在农民集体组织的土地，而不允许使 用其他集体所有的土地。但是农民集体组织用本 集体所有土地与其他单位或个人以土地使用权入 股、联营等形式共同举办企业的，视为使用本农 民集体所有土地，是允许的。