“城镇登记失业率”评析1——关于城镇登记失业数据统计过程的调研分析中国人民大学劳动人事学院丁大建（邮编100872）Abstract: The authenticity of unemployment rate has been a big problem to not only scholars but also local and central government for a long time. Along with the development of market economy in China, people think much of the unemployment phenomenon, but lose more and more trust about the index of unemployment. In this paper, first we induce and sum up the correlative productions. Second we research the government bill for setting up the system of registered unemployment in town. And then we give the visitation of people in several cities who work in community and deal with the work of registering the unemployment. The paper wants to analyse the index of “ registered unemployment rate” to find t he resolvent and give the policy suggestion.关键词：失业登记、失业率、劳动力市场引言——中国“失业率”的尴尬城镇登记失业人数及其失业率是迄今为止我国官方正式公布并予以采信的唯一用来反映我国失业规模和失业水平的统计指标，它也是我国中央政府和各级地方政府在制定短期、中期、乃至长期社会经济发展计划（规划）时所采用的重要调控指标之一；近年来，随着我国就业问题的日益突出和新一届政府“以民为本”执政理念的提出，它还进一步成为了考核各级政府执政水平与工作政绩的主要考核指标之一。
由此可见，城镇登记失业率指标已成为我国政府对劳动力市场调控，乃至宏观经济调控的重要参考指标。
该指标及数据还被世界银行、国际劳工组织等国际组织广泛引用，用于国际间失业水平的比较分析。
但是，就是这一重要指标在其所标示出的中国失业率水平（严格说是中国城镇失业率水平）却受到了广泛的，而且是越来越强烈的质疑，甚至是否定。
从研究学者、政府官员，到一般民众，几乎是众口一词都难以相信我国城镇失业率水平仅为4.3%（2003年）。
而中国的实际失业率水平到底是多少呢？却又是众说纷1 本文获得国家教育部人文社会科学规划项目“劳动力市场职业（岗位）供需模式研究”；国家发改委“十一五”规划前期招标课题：“‘十一五’期间完善我国城镇失业率统计和失业预警系统研究”和“211工程”国家重点学科建设项目“中国就业战略系列报告”的共同资助。
纭，从5%到30%，甚至更高都有人敢讲。
这就是我们所看到的，已连续公开发布二十多年的我国城镇登记失业率指标所处的尴尬境地——一方面受到官方越来越多的重视和重用，另一方面越来越受到社会普遍的怀疑。
我们认为有必要对城镇登记失业率指标作一彻底的清算，还其本来面目，进而明确完善我国劳动力市场测量所要做的主要工作是什么。
这是本文试图达到的目的。
已有的研究和讨论经文献的检索，我们查阅了中国期刊网等文献库系统中1994年以来的国内全部有关失业率统计的论文文献共约200篇左右，其中大部分又是发表于最近的五六年，这表明学术界对失业率的关注与讨论是日趋强烈的。
这些讨论的焦点无疑是聚焦在了我国长期使用的官方唯一承认的失业率指标——“城镇登记失业率”上。
众多学者分析道：20世纪90年代中期以来，我国就业形势如此严峻，面临了大量职工下岗、大批农民工进城、以及新成长劳动力进入高峰这种“三碰头”的就业拥挤局面，而此时期我国的城镇登记失业率数据却仅仅为3.0%~ 4.0%左右，远低于一般市场经济理论认为的实现充分就业的5%自然失业率水平，这说明我国的城镇登记失业率数据远远未能反映我国劳动力市场的真实失业水平。
研究者们以失业率统计的国际标准（1982年第13届国际劳工统计大会通过的《关于经济活动人口、就业、失业和不充分就业的决议》）和西方主要的发达市场经济国家的失业率统计方法为参照，对我国城镇登记失业统计进行了广泛的批判，对城镇登记失业率指标的合理性提出了质疑，归纳起来主要有如下几点：1、该失业率仅以本地的城镇户籍人口为统计对象，因此，a）不能反映我国广大农村地区人口的失业状况；b）不能反映事实上已进入城市务工经商的大量进城农民工的失业状况；c）还不能反映那些在城市间迁徙流动而并未转移户籍的那部分城镇户籍人口的失业状况。
把这样多的劳动力排斥在我国的失业统计范围之外，显然是不合理的。
批评者中也有的学者认为我国农村地区不存在失业问题，“我国在乡村实行的是土地集体所有家庭承包经营，在法律上禁止土地的买卖和兼并，因此农民在理论上讲都有基本的生产资料——土地，只要从事生产劳动，就能够获得劳动报酬或经营收入，因而在乡村不存在失业问题。
”2他们认为现阶段，只要将进城农民纳入失业统计即可以了。
2、对统计对象的年龄限制过窄，1995年以前我国城镇失业登记是以男16—49，女16—44岁为申请登记的年龄界限；1995年以后将年龄界限放宽至退休年龄，即男16—59，女16—49岁。
国际通行的惯例是就业和失业统计都不设年龄上限的。
也有学者坚持认为失业统计应以退休年龄为年龄上限。
3、以失业登记为基础数据来源，使该失业率指标的失业定义局限于行政登记行为，即登记了才统计为失业，未登记就不统计为失业。
有学者指出：“登记作为政府帮助就业和发放失业救济金的前提条件是有作用的，但作为反映宏观失业状况是不可能的。
”34、现行失业率指标只反映劳动力市场的显形失业（即公开失业），而不包括我国实际大量存在的隐性失业，所以不能反映我国真实的失业率水平（罗建章，2002）。
当然，也有的学者认为，隐性失业即为就业不足，应属于就业状态，不应纳入失业率统计（宋长青、熊自力，2001）。
5、失业率计算是失业人数与劳动力人数（即就业人数与失业人数之和）的比值，所以其计算原则是分子和分母指标统计的人口范围口径必须是一致的，同理也就是说，就业人数统计与失业人数统计的人口范围口径必须是相同的，即来自同一人口。
而城镇登记失业率指标的计算恰恰违背了这一原则，我国的就业统计中并没有一个与城镇登记失业率的人口范围口径相同的城镇就业人数指标（宋长青、熊自力，2001），实际计算中采用的城镇就业人数指标口径是远大于城镇登记失业的统计口径，由此必然造成对失业率的低估。
6、现行城镇登记失业统计指标体系过于简单，仅有登记失业人数和登记失业率两个指标，除有按地区、城市分组的数据外，几乎就难以获得按其他特征分类的结构性失业率数据，譬如不同性别、不同年龄、不同职业、乃至不同行业的失业率数据等等。
在指出城镇登记失业率存在的上述问题之后，绝大多数研究者的结论是，彻底否定城镇登记失业率统计，建议以调查失业率取而代之。
他们建议参照国际标准建立我国的就业与失业统计指标体系，参照美国等发达市场经济国家做法，建2宋长青、熊自力：失业统计改革的十个问题，《中国统计》2001年第8期。
3同注2。
立我国的劳动力就业与失业抽样调查体系。
这些研究成果一定程度地反映到我国政府统计部门和劳动行政主管部门在近些年开展的劳动力就业与失业抽样调查的试点工作实践中，如国家统计局自1995年以来进行的每年1—2次的城镇劳动力抽样调查试点，还有劳动和社会保障部于2002年进行的全国城镇劳动力就业和社会保障状况抽样调查。
这些调查的方案设计都在相当程度上注意了克服和弥补登记失业率统计所具有的缺陷和不足。
这些调查活动在实践层面上为我国建立正规的劳动力就业与失业抽样调查系统积累的实践经验。
然而，到目前为止这些抽样调查的数据结果都尚未获得官方的正式承认和正式的发布。
2004年9月30日国务院办公厅正式发文，决定在全国建立劳动力抽样调查制度，自2005年开始进行正式的全国劳动力抽样调查。
综上所述，我们看到对我国城镇登记失业率指标的探讨已取得了许多重要的成果，但在讨论的深度和全面性方面还有所不足，一些研究者的观点还有失片面，论文的说服力还不够强，至少对我国的高层领导人的说服力还不够，影响力不够大，所以才有我们所看到的登记失业率指标在实际工作中越来越受到重视的趋势。
然而，无论如何我国失业率统计的改革已是势在必行，以调查失业率替代登记失业率也是大势所趋，但我们以为还是有必要把道理讲透，使人们对登记失业率和调查失业率都有一正确的认识，使历史数据（登记失业率）与未来的新数据（调查失业率）能有一个正确的衔接。
本文将在前人研究的基础之上把关注的重点放在登记失业率统计的基础信息产生的环节上，即探讨行政登记统计数据的特点，考察基层的失业登记工作过程，以及失业登记工作的具体规则等等，看看谁在具体负责登记工作？哪些人来登记？登记的质量到底如何？等等。
从而达到更深刻、更全面地认识城镇登记失业率指标的目的，使我国失业率统计的改革方向更明确、更具体。
失业登记——行政登记的意义和特点城镇登记失业率指标的信息基础是失业登记，而失业登记属于一种政府的行政登记行为，这种行为必然是与一定的管理关系和管理行为相联系，因为如果没有管理或隶属关系为基础，行政登记是难以实施，数据质量也难以保证的。
这是行政登记数据的一大特征，即行政管理的范围有多大，管理的力度有多强，其登记的范围就有多大，登记数据的质量就有多高。
失业登记也必是如此。
我国城镇劳动力的失业登记初始于20世纪70年代末，当时称为“待业登记”，1994年更名为“失业登记”，一直坚持开展至今。
该工作开展初期，我国还处于计划经济体制下，城镇劳动力就业都在政府劳动部门的掌控之下，所有用人单位要招工都必须经由政府劳动部门来招收，所有的城镇求职者都必须首先到政府劳动部门去登记，再由政府劳动部门安置分配到各单位去工作；一时难以安置在家等待安置的即为“待业”。
因为所有的城镇求职者都会去政府劳动部门登记备案的，而且一旦被安置就业，关系转往用人单位，劳动部门就可以立刻将其从待业登记名单中撤消；所以，那时的城镇待业登记数据是比较全面、比较准确的。