行政诉讼受案范围分析杨伟东(国家行政学院法学部,北京100089男副教授法学博士) 摘 要:长久以来,受案范围问题一直围扰着我国理论界和司法部门,学者针对行政诉讼法的相关规定提出了种种具体而细致的解决意见和建议。
从宏观视角考察受案范围对我国行政诉讼实践的影响,司法权与行政权之间良性互动关系的欠缺,是我国受案范围存在的根本问题。
我国受案范围问题的解决需要从理顺司法与行政之间的关系入手,从根本和长远来看则是要消解受案范围在我国行政诉讼中的特殊门槛作用。
关键词:受案范围;行政诉讼;特殊性中图分类号:DF74 文献标识码:A 文章编号:1005-0078(2004)03-084-09一、长久困扰我国法学界的受案范围自行政诉讼在我国诞生以来,受案范围即成为困扰我国法学界的重大问题之一。
十多年来,受案范围不仅是我国行政审判实践遇到的难点问题,而且是我国立法和司法解释希望并试图重点解决的棘手问题,同时也是我国行政法学研究和理论界争论的热点和焦点问题,受案范围成为我国理论界和实务部门挥之不去的牵挂。
(一)立法史的考察新中国行政诉讼受案范围的立法变迁与行政诉讼制度同步进行,起点不是《行政诉讼法》而是《民事诉讼法(试行)》。
1982年由全国人大常委会通过的《民事诉讼法(试行)》第3条第2款规定:“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法的规定。
”这一简单得不能再简单的规定,却翻开了新中国行政诉讼制度的新篇章,其核心内容是明确人民法院审理行政案件所适用的程序,确定人民法院受理行政案件的范围,而其对我国行政诉讼受案范围的规定采用的是(法律)列举模式。
从《民事诉讼法(试行)》的规定看,第3条第2款中的“法律”范围并不明确,在实践中引发了不少争议。
针对此,最高人民法院在1987年给广东省高级人民法院的一个批复①中指出,这里的法律包括“全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律、国务院制定的行政法规、省和直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规、民族自治地方的人民代表大会制定的自治条例和单行条例。
”1989年通过的标志着我国行政诉讼制度全面建立的《行政诉讼法》,在累积近十年的行①最高人民法院《关于地方人民政府规定可向人民法院起诉的行政案件法院应否受理问题的批复》,1987年10月9日法(研)复[1987]第40号。
政审判实践经验和上百部法律、法规规定的基础上,对我国行政诉讼受案范围重新作出了规定。
①规定集中体现在第2条和第二章“受案范围”中第11条和第12条的规定之中。
一般认为,概括这些规定的内容,我国行政诉讼受案范围总体为:凡行政机关直接影响公民、法人或者其他组织人身权、财产权的所有外部具体行政行为,均在受案范围之列。
②《行政诉讼法》的这些规定构成了此后立法和司法解释规定及学者探讨受案范围的基点。
就受案范围而言,《行政诉讼法》的出台与其说是问题的终结,还不如说是问题的开始。
在经历短暂的顺利之后,面对多样的生活,行政诉讼法的简单规定更多是捉襟见肘。
1991年最高人民法院颁布的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》(以下简称《贯彻意见》),除明确规定对劳动教养、收容审查和计划生育处罚、行政赔偿裁决、强制补偿决定、自然资源权属争议行政裁决应属受案范围外,特别对具体行政行为作出了界定,立意在于通过对这一关系行政诉讼受案范围核心概念的厘定避免不确定性。
事实证明,主要通过界定具体行政行为,解决行政诉讼法给受案范围带来的不确定性和适用上的困难的尝试,并不成功。
在经历再次的积淀后,最高人民法院于2000年颁布了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干问题的解释》),对包括受案范围在内的整个行政诉讼制度进行了新的诠释。
而其中,“有关受案范围的规定,是起草技术难度最大的部分。
最高人民法院以及行政法学界的专家、学者曾为此作过很多设想,提供了多种方案,起草过程非常复杂。
”③《若干问题的解释》根本上改变了《贯彻意见》的指导思想,立足于尽可能在行政诉讼法规定范围内扩大行政诉讼受案范围的宗旨,首先明确规定:“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起行政诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。
”(第1条第1款)然后,具体规定了不属于行政诉讼受案范围的事项。
追溯我国行政诉讼制度的立法史,可以看到其实际上是行政诉讼受案范围的不断扩张史。
随着民主法制逐步完善和行政诉讼的发展,受案范围也在逐步拓宽。
但这一过程是艰辛和缓慢的。
(二)司法实践的困惑行政诉讼受案范围不仅是我国立法和司法解释的重点和难点,而且也是司法实践中法院和法官经常遇到的疑难问题。
“在审判实践中,各方面提出的问题,主要集中在受案范围①②③甘文:《行政诉讼法司法解释之评论———理由、观点与问题》,中国法制出版社2000年版,第7页。
参见罗豪才、应松年主编:《行政诉讼法学》,中国政法大学出版社1990年版,第107页。
在行政诉讼法制定过程中,就如何规定受案范围,各方曾展开了激烈争论,提出了各种观点。
这些观点大体可分为四类:第一类主张维持由单行法律、法规规定受案范围的现状;第二类主张凡行政处罚均可提起行政诉讼,其他行政行为只有在单行法律、法规有规定时方能提起;第三类主张除某些必须由行政终局决定外的所有具体行政行为都纳入受案范围;第四类主张要求根据国际惯例将属于行政终局决定范围以外的所有行政行为均列入受案范围之列。
参见柴发邦主编:《行政诉讼法教程》,中国人民公安大学出版社1990年版,第146-147页。
问题上。
”①自行政诉讼法颁布以来,人民法院受理行政案件量虽有波折,但总体呈现出由少到多、不断上升趋势;随着行政诉讼的发展,被诉具体行政行为的类型也越来越多。
②但就法院受理行政案件平均量来看,行政案件的受理令人堪忧。
“行政诉讼法施行12年,全国法院受理行政案件总共70余万件,平均每个法院每年的行政案件不到20件,去年最多,也只有33件,有的法院全年没有一起行政案件,行政庭门可罗雀。
”③行政案件少可能有诸多原因,而受案范围狭窄和受案范围规定的模糊和不确定则是其中的重要因素。
某种程度上,受案范围狭窄成为制约法院受理案件的障碍。
受案范围狭窄不仅束缚了法院和法官的手脚,而且现实中的复杂案件常常让法院和法官难以定夺其是否属于行政案件的受案范围。
受案范围对行政诉讼的影响和困扰,可以通过最高人民法院就受案范围问题向下级法院进行的批复量,及法官对有关受案范围规定的态度进行分析。
“批复”是最高人民法院“对于高级人民法院、解放军军事法院就审判工作中具体应用法律问题的请示所作的答复。
”④它一般是对下级法院正在审理的具体案件适用法律问题的答复,逐级请示由最高人民法院作出的。
实践中,下级法院通常在所审理案件或为复杂疑难案件,或属于新型案件,或属于有重大影响的案件,对适用法律难以把握时,才请求最高人民法院作出答复的。
因而,最高人民法院所批复的事项和内容,某种程度上反映着下级法院在审判实践中所遇到的困难。
在收集到的1985-1998年最高人民法院就行政案件所作出的50多个批复中,笔者发现其中有关受案范围的内容有20多个,占总数的40%。
这说明一起案件究竟属不属于行政诉讼,应当不应当受理,是法院在行政诉讼中经常遇到的疑难问题。
行政庭的法官是行政审判的亲身体验者,他们对行政诉讼的感受在相当大程度上反映着行政审判中的问题。
广西南宁市中院的行政审判庭庭长指出,行政诉讼法从整体上看是一部好法,但远非一部完善的法律,本身尚存在一些比较明显的缺陷,对受案范围的规定不够明确就是其中明显缺陷之一。
⑤来自宁夏高院的一位法官和青海西宁市中院的行政庭庭长同样指出,行政诉讼法在受案范围方面虽有专门规定,但不够具体,在实践中经常遇到界限不清的案件难以处理。
⑥在全国各高级法院对1997年和1998年上半年的行政案件进行①②③④⑤⑥张岚、段书义:《加强行政审判,完善行政系统外部救济机制———宁夏回族自治区行政诉讼制度建立和运作情况调查》,载姜明安主编:《中国行政法治发展进程调查报告》,第368页。
梁英翰:《建立和完善对行政行为司法监督机制———广西壮族自治区行政审判体制建立和运作情况调查》,载姜明安主编:《中国行政法治发展进程调查报告》,法律出版社1998年版,第326页。
《最高人民法院关于司法解释工作的若干规定》第9条。
应松年:《修改行政诉讼法势在必行》,2002年3月3日《法制日报》第3版。
参见应松年教授主持的《“行政审判制度改革”调查报告》(报告撰写人:应松年、薛刚凌),2002年4月打印稿,第21-24页。
江必新:《是恢复,不是扩大———谈〈若干解释〉对行政诉讼受案范围的规定》,载《人民司法》2000年7月。
的检查中发现,依法应受理的案件而不受理的,是行政诉讼最突出的问题之一。
①(三)学者论争的焦点在当今我国不断深化而尚不成熟的行政法学界研究中,学者的研究呈现出多样化的态势,每个学者都在开发和经营着自己独有的一片研究领域。
但不可否认的是,在面对立法和司法中的重点、热点和难点问题时,学者的努力和导向却表现出相当大的一致性。
受案范围问题无疑是行政法学界中占用和花费学者颇多研究精力和时间的重大问题之一。
在学者看来,受案范围攸关行政诉讼的生存。
行政法学界在行政诉讼法出台、法定的受案范围尘埃落定后,对受案范围的争议出现了短暂的沉寂。
然而,时间不长,当受案范围成为制约行政诉讼的障碍时,对它的论争再度成为学者关注的焦点。
在有行政诉讼法规定的情况下,学术界对受案范围的探讨和评价基本以行政诉讼法的规定为基点展开,但随着时间的推移和研究的深入,探讨和评价的视角有了很大的变化。
在行政诉讼法出台之初,学术界探讨的主要内容是如何理解行政诉讼法有关受案范围规定的含义。
面对刚刚全面展开而又充满不确定性的行政诉讼制度,司法部门表现出的更多是小心弈弈,拘泥于法律条文、限于规定字面含义理解行政诉讼受案范围是司法实践的通病。
准确界定诸如“行政强制措施”、“行政许可”、“抚恤金”、“内部行政行为”等概念及行政诉讼法有关受案范围多处出现的“等”字的含义,回归立法原意,成为学术界大部分学者的努力方向。
然而,进入20世纪90年代中后期,学术界已不满足于限于行政诉讼法规定来分析受案范围的作法,立足于完善行政诉讼制度,超越条文规定,全面扩大受案范围,几乎成为行政法学界一致性主张。
②除此之外,在面对有争议的具体案件时,行政法学者通过各种渠道发挥着影响,包括向审理案件的法院和承办案件法官提供公开的、私下的与正式、非正式咨询,及在媒体上发表意见等,③对刘燕文案、乔占祥诉铁道部案等,行政法界都给予了充分的关注。
二、症结之所在我国行政诉讼法所规定的受案范围过于狭小,是人们和学者关注受案范围的直接原因。