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水环境治理中的政府责任分析
杨丙丽
河海大学公共管理学院，南京（210098）
E-mail: yangbingli2008@
摘 要：改革开放三十余年来，我国在经济发展方面取得了举世瞩目的成就，但愈演愈烈的 水环境问题也已经成为我国政府在引导社会发展过程中不可回避的重要话题之一。水环境作 为环境中的极为重要组成部分，也日益受到重视。实际上，水环境质量资源同国防治理、义 务教育一样是不可或缺的公共产品，政府作为公共管理者，在接受公民权力委托的同时也相 应承担起了公共责任，应当担负起水环境治理的责任。本文为促使政府在水环境治理过程中 更好的承担责任，通过对实际案例的分析，为政府在水环境治理中更好的承担相应的责任提 供了理论依据，也为政府更好的在这一过程中承担责任奠定了理论基础。 关键词：水环境；治理；政府责任
鼓励谈判方案，法律 协调，创建可实施的 产权，建立社会责 任，规定可排放量， 规定最低技术要求， 规定选址，排污税、 污染削减补贴，可交 易的排放许可
笔者认为，只有全面定义政府责任，才能真正的理解其内涵。即所谓政府责任既当是指 政府对社会具有积极的回应性，政府应当主动地去承担服务于社会的任务，积极的探求公众 的需求，并且在实际中通过各种政策、法律的制定和实施来满足公众的需求，将这种“回应 性”体现出来，同时当政府没有及时地履行好其回应于社会的任务时，还应当受到相应的处 罚；也意味着政府机关及其工作人员违反法律规定的义务，违法行使职权时，所承担的否定 性的法律后果，即法律责任。这种责任与违法相联系，意味着国家对政府机关及其工作人员 违法行为的否定性反应和谴责，是一种消极责任。
水环境问题的实质就是由于盲目发展，不合理开发利用水资源而造成的水环境质量恶 化、破坏甚至枯竭。政府是国家的行政领导机构，是国家政权的代表和具体执行部门，负责 制定国家的发展战略和政策，制定经济和社会发展的规划与计划，对国家的经济发展进行宏 观调控。而依据科学发展观的理念，政府对于社会的发展进步要做到经济效益、社会效益和 生态效益的统一。因此，政府在发展经济的同时，必须要考虑对环境的保护，为公众创造一 个良好的生态环境 2。
实是一场酸雨，是饮鸩止渴。
4.2 水环境的公共产品属性与政府责任
集 体 或 者 个 人 集体或者个人责任
则
个人责任
责任
评 价 机 权力机关 政 府 内 部 权力机关、政府本身、司 无 专 门 评 价 机 无专门评价机关、多
关
评价
法机关
关、多由新闻媒 由 新 闻 媒 体 与公 众
体 与 公 众 舆 论 舆论引起 引起
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入手来界定其含义。美国公共伦理学家特里·库伯则从客观责任行为与公务员个人伦理自主
性的划分的角度来界定政府责任的涵义。我国学者对政府责任所给出的定义也是多种多样。
中国人民大学教授张成福将这些定义进行了整合，认为政府责任是政府的回应性、政府的义
务和法律责任构成的整体概念，并总结出政府责任的三个层面的涵义。1 笔者认为当前政府
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流动人口）的增加，广州市自来水的需要量呈逐年剧增之势。 而另一方面，珠江广州河段 的水质却不容乐观，随着生活废水和第三产业废水排放量的逐年上升，有机污染仍在继续加 剧，使广州的水厂水质受到严重威胁。据统计，1985 年广州市的生活废水与工业废水排放 量共计 7 亿吨左右，到了 1994 年仅生活废水排放量就有 7 亿吨，占废水排放总量的 68％， 成为珠江广州河段主要的有机污染源。而且，随着广州本身及其上游地区经济的发展，珠江 水质还将会受到新的、更大的威胁。尤为严重的是，在广州市周围所产生的大量工业及生活 废水，通过多条河流经广州入海，也将加重广州的水污染及供水的困难。而广州城市生活废 水的处理率仅为 10．8％，废水处理设施严重滞后。在这种情况下，未来的水源将如何解决， 就成为广州市所要解决的首要问题之一。
曾以太湖水美引以为豪的江苏，近几年就发生了多次水环境污染事件。2007 年 5 月， 太湖蓝藻大规模爆发，导致无锡出现供水危机。2007 年 7 月，因城市用水取水口遭新沂河 上游不明污染物污染，沭阳县停水超过 40 小时。据盐城市民透露，当地 2008 年就发生过一 次严重的化工污染事故，导致停水一天左右。近年来，随着江苏省新一轮沿海大开发的启动， 地处苏北的盐城大力发展经济，化工产业逐渐成为当地的支柱产业之一，盐城市接纳的由苏 南转移过来的化工企业也逐年增加，江苏省外经贸厅的统计显示，一年多来，苏南五市向苏 北转移五百万元以上项目 700 多个，项目总投资额 281.1 亿元，苏北实际引资额 143 亿元， 有专家分析，污染重的项目总是从经济发达地区流向经济欠发达地区，这已经成为一个恶性 的规律，如果这些接纳方不重环境，只重发展，那么这看似是对当地经济发展的及时雨，其
鉴于《中国环境状况公报》对水环境的认识，笔者认为水环境与大气环境、声环境等并 列，是构成环境的基本要素之一，是人类社会赖以生存和发展的重要场所，也是受人类干扰 和破坏最严重的环境要素之一，主要指各种水体的水质及污染及由此带来的水资源短缺等问 题。同时，水环境具有易破坏、易污染的特点。水环境问题主要是伴随着工业化、城市化而 出现的水环境污染及带来的水资源短缺问题。水环境问题不仅加剧了水资源短缺，也带来了 影响人群健康和破坏生态系统等环境问题，良好的水环境对经济社会发展和生态状况改善至 关重要。因此，在合理开发利用和节约水资源的同时，应加强水环境污染的治理。
2.1 水环境
水环境是一个生态系统，其确切的定义各家不一。《中国环境状况公报》将水环境与大 气环境、声环境等并列，主要指各种水体的水质及污染等问题。即把水环境作为环境的组成 部分，它不是一个单一的只与水有关的水体，从环境学科看，它是一个与水、水生生物和污 染等有关的综合体，是传输、储存和提供水资源的水体，是水生生物生存、繁衍的栖息地， 是围绕人群空间及可直接或间接影响人类生活和发展的水体，其正常功能的各种自然因素和 有关的社会因素的总体。《中国水利百科全书》（第一版）在《环境水利》分支的环境水利 条目中列出：“水环境广义指水圈，而通常则指江、河、湖、海、地下水等自然环境，以及 水库、运河、渠系等人工环境。”而在《环境科学大辞典》中则包涵教广泛，指地球上分布 的各种水体以及与其密切相连的诸环境要素，如河床、海岸、植被、土壤等。
4.1 水环境问题的产生与政府责任
造成水环境问题的根本原因是人类对水环境的价值认识不足，政府在制定发展战略时缺
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乏科学的经济发展规划和水环境规划。如在发展过程中过分强调以经济建设为中心，要求经 济发展速度越快越好，这势必造成水环境问题的产生。另外，在对政府进行绩效考核时，多 以传统的 GDP 为指标，不惜以高消耗来刺激经济增长，GDP 越高，就代表着实力越强、政 绩越突出，而后提出的绿色 GDP 指标并未得到足够的重视，这种只注重经济效益与政绩挂 钩的考核机制必然影响政府的行为选择。比如在招商时只注重招商数量而忽略招商质量，致 使一大批污染严重而没有防治设施或很不完善的小化工、小造纸等企业蜂拥而上，一些污染 严重的企业被引进来，却牺牲了环境；在经济发展过程中，各级政府为了追求政绩，对破坏 水环境行为的处罚普遍较松，企业违法成本较低，难以做到对企业主体的污染水环境行为实 行强有力的监督。
责任实 现方 式
质询、弹 劾、辞职、 罢免
通报批评、 弹劾、罢免、辞职、宣告 公开道歉、召开
承 认 错 误 无效、拒绝适用、通报批 协商会议、引咎
的 行 政 处 评、赔礼道歉、恢复名誉、 辞职
分、身份处 返还权益、停止、撤销违
分
法行为、履行职务、纠正
不当
资料来源：姬振海：《生态文明论》，人民出版社 2007 年版，第 106 页。
2.2 水环境治理
水环境治理就是要运用政府和其他利益主体，根据水环境易污染、易破坏的特点，对水 环境污染及带来的水资源短缺等水环境问题采取的改善水环境状况、提高水环境质量的措施 和政策等，最终达到使水环境质量得到较好的改善、水资源能够可持续利用的目的。从本质 上看，水环境治理的目的就是在现实情况下处理好人与自然基于水环境的关系，这个关系具 体体现在水资源可持续利用和社会经济可持续发展及生态环境持续健康的关系上。
4.水环治理是政府必然承担的责任
水环境问题是在工业化和城市化过程中缺乏科学的经济发展规划等问题而产生的，水环 境的恶化不断加剧着水资源的短缺、影响着水体周围居民的生活质量等，已经成为制约我国 社会经济持续、健康发展的重要因素。作为经济发展规划的制定者和执行者，政府有责任对 水环境问题负责、作为公共权力的代表，政府亦有责任为公众创造良好的社会生活环境。本 部分将从水环境问题产生的原因、水环境质量资源的公共产品属性角度、水环境问题的外部 性理论以及政府职能等方面来分析政府在水环境治理过程中承担责任的必要性。
1．引言
世界各国进入工业化社会以来，环境问题也随之而来，对于环境的关注也越来越多，水 作为环境中极其重要组成部分，水环境问题理所当然受到越来越高的重视。许多学者更多的 从水环境治理方案进行分析和研究，本文从政府责任角度来研究水环境治理中的政府责任。 首先要对水环境及其治理的概念进行明确界定和说明。
2.水环境及其治理
应当承担的责任主要有以下几个方面：
政治责任
表 1 五种政府责任的明显特征
行政责任 法律责任
道德责任
生态责任
责 任 主 政 府 及 其 公务员
政府及其公务人员
政 府 及 其 公 务 政府及其公务人员
体
公务人员
人员
负 责 对 人 民 代 表 上级部门 人民代表大会
公众
公众
象
大会
负 责 原 集 体 或 者 个人负责 集体或者个人责任
3.政府责任
在探讨政府责任的涵义时，有一点是明确的，即政府责任的主体政府，是公共权力的掌