• 第二，社会政策发展受城乡二元结构的影响较大，现有政策设 计仍沿袭了城乡分离的思路，身份二元化、碎片化特征明显。 在20世纪80—90年代，政府较少关注社会政策体系建设，社
会政策改革也主要面向城市及其正规就业人员。作为结果，这
一时期的社会政策改革再次强化了城乡二元结构，并进一步构 成了十六大以来我国社会政策发展的路径依赖。由于缺乏社会
性法规。2007年国务院颁布《关于在全国建立农村最低生活
保障制度的通知》，开始在全国普及农村最低生活保障制度。 此外，以基本生活保障为基础的综合救助制度缓慢起步，针对
贫困群体的基本生活保障制度逐步向包括医疗、教育、住房、
养老等专项救助在内的综合救助制度发展。
• 6、在保障性住房方面，20世纪90年代以商品化为核心内容的 住房政策改革，在一定程度上导致了保障性住房供给的相对匮 乏。进入21世纪后，房地产行业发展开始升温，导致商品性住 房的价格不断高涨，逐渐超出了普通家庭和居民的承受范围。 在此背景下，中央政府在不断出台房价调控政策的同时，进一 步加强了面向低收入群体的保障性住房供给。2007年，《国 务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》出台，首 次将解决城市低收人家庭的住房问题纳入政府公共服务范围， 提出了建立健全以廉租房和经济适用房为主体的保障性住房体 系的目标。2009年，国务院进一步提出要“加快保障性住房 建设”，并发布了有关这一目标的时间表和具体目标。2010 年4月17日，国务院发出《关于坚决遏制部分城市房价过快上 涨的通知》，首次将保障性住房建设工作纳人政府考核问责机 制挑战
• 回顾福利国家的产生、发展及改革历程，西方国家 的社会政策经历了三次非常明显的变化，这些变化 不仅有观念方面的，也表现为政策模式的改变。
• 第一次变化，政府成为社会福利提供的主体。福利
国家是20世纪以来伴随着工业化和自由市场经济的 发展而在西方发达资本主义国家逐步建立起来的一 种社会制度，其核心特征是政府取代了传统社会中 以家庭和慈善组织等为主要渠道的社会保护机制而
保险”，逐步将全国城镇非从业人员纳入基本医疗保险。2009年国
务院发布《关于深化医药卫生体制改革的意见》，提出建立中国特色 的医药卫生体制，逐步实现人人享有基本医疗卫生服务的目标，并对 “新医改” 的指导思想、基本原则和总体目标作出了论述。
• 4、在基本养老保障与养老服务方面，主要工作是 “做实个人账户”，但在制度设计上至今未有实质 性的突破和进展，大部分的灵活就业人员、农民工 和城乡居民仍游离于基本养老保障体系之外。2009
成为为社会成员提供社会福利的主体。
• 第二次变化，私有化改革运动将社会福利政策的重心从公 平转向了效率，强调经济增长是解决社会问题的根本因素。 然而，无论经济增长对改善人们生活的作用多么重要，只 有经济增长是不足以解决所有社会问题的。以OECD国家 为例，一个明显的事实是，从20世纪70年代中期至90年
• 要使国家和个人摆脱奴役和依赖，扩大他们的经济和社会的选 择范围。
• 在发展的目标上，说得最明白的是1998年诺贝尔经济学奖获 得者阿玛蒂亚· 森。他提出了“资财”的概念，把它视为一个 国家生产财富的能力。而且把增加人的能力作为发展的终极目 标。美国博德公司国家竞争力咨询项目负责人迈克尔· 费尔班
心和社会性财政支出不断向农民工、城乡居 民和弱势群体倾斜。
• 1、在就业保障与就业服务方面，2007年我国制定
出台了《就业促进法》、《劳动合同法》。《就业
促进法》提出了“扩大就业、市场就业、平等就业、 统筹就业” 四项原则，明确要求各级政府建立健全 就业援助制度。《劳动合同法》规范了劳动关系， 保障了劳动者权益尤其是农民工的劳动权益，有利
国家实施了一系列新的社会政策，其中包括儿 童教育和服务、针对双职工父母的弹性工作时 间和亲职假期以及鼓励单亲父（母）寻找工作 等。这些政策实施的结果是失业率和依靠社会 救助的人数显著下降，收入差距扩大的趋势得 到了明显的缓解。
•
3、在基本医疗保障与卫生服务方面，2003年爆发的“非典” 危机 凸现了基层公共卫生体系和农村医疗卫生服务体系的脆弱性。回归医
疗卫生事业的公益性，建立健全基本医疗保障与卫生服务体系，以促
进卫生公平、解决“看病难、看病贵” 等问题，由此被提上了议事 日程。2003年，国务院决定试点建立“新型农村合作医疗” 制度。 “新农合” 以“大病统筹” 为主，实行个人缴费、集体扶持和政府 资助相结合的筹资机制。自试点以来， “新农合” 深受农村居民的 欢迎，参保率不断上升。2008年，全国农村基本建立起新型农村合 作医疗制度。2007年，国务院又开始试点建立“城镇居民基本医疗
然性事件(如“非典”)或社会危机密切相关，或者是来自某一
社会群体日益增长的社会需要形成的政策压力，具有强烈的应 急性。像《社会保险法》这样一个作为现代国家社会政策体系
核心内容的法案，在我国迟迟未能出台，这从一个侧面表明了
中央政府至今仍未形成一个明确的社会政策体系建设战略。而 正是这种应急性特征，进一步导致了社会政策发展的二元化特 征。
化地方治理之间的矛盾，随着近年来社会政策类公共服务范围 的不断扩大而日益突出。在东部经济发达地区，由于地方政府
财力相对充足，因此社会政策创新及相应的公共服务供给水平
常常领先于全国，与中西部地区构成了明显对比。这造成社会 政策发展具有明显的区域碎片化特征，并进一步限制了区域间
社会政策的整合，重点表现在社会保险关系的接续问题上。
于建立公平竞争的就业环境、缩小劳动力市场的不
平等，有利于消除城乡二元结构和户籍制度背景下 各种制度性和政策性的就业歧视和工资歧视。
• 2、在义务教育方面，2003年国务院召开首次全国农村教育工 作会议，作出加快普及农村义务教育、新增教育经费主要用于 农村等重大决策，提出在农村地区实施针对贫困学龄人口的 “两免一补” (免杂费、免教科书费、补助寄宿生生活费)的资 助政策。2005年，我国开始建立中央和地方分项目、按比例 分担的农村义务教育经费保障的长效机制。2006年，全国人 大通过《义务教育法(修订案)》，规定义务教育不收杂费，明 确了各级政府的责任，并将义务教育经费纳入公共财政保障范 围，积极推进义务教育基本公共服务的均等化，致力缩小城乡 之间、区域之间和学校之间的差距。
代中期的二十多年间，OECD国家居民的市场收入差距一
直呈现明显扩大的趋势；尽管绝对贫困明显下降，但相对 贫困则没有多少缓解，并且相当一部分人仍然面临贫困、
失业，处于被社会排斥的状态。这说明，传统的社会政策
存在缺陷。
• 第三次变化，开始实施“积极的社会政策”，
即发展型社会政策。90年代中期以来，OECD
• 第三，社会政策发展强烈地受到现行中央与地方关系及其税制 安排的结构限制，呈现出明显的区域碎片化特征。1994年分 税制改革以来，我国逐渐形成了财政支出越来越地方分权化与 财政收入越来越中央集权化的格局，导致地方政府常常无法向 本地居民提供足够的公共服务。由于大部分社会政策类公共服
务的供给责任主要由地方政府承担，因此财政中央集权与碎片
步建立以居家养老为基础、社区服务为依托、机构
养老为补充的养老服务体系。随着我国老龄化、高 龄化趋势的加剧，养老服务业逐渐成为了我国的一 个重要产业。
• 5、在最低生活保障与社会救助方面，1999年国务院颁布《城 市居民最低生活保障条例》，标志着城市居民最低生活保障制 度在全国基本建立和普及。此后，上海、广东、浙江等沿海经 济发达地区开始探索建立农村最低生活保障制度。到2002年 底，全国有10个省份出台了建立农村最低生活保障制度的地方
年9月国务院颁布了《国务院关于开展新型农村社会
养老保险试点的指导意见》，决定在全国选择10％ 的县(市、区)试点新的农民社会养老计划。“新农
保” 实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的
筹资机制，实行社会统筹与个人账户相结合的养老 金模式。
• 在养老服务方面，这一时期我国社会养老服务业取 得了比较显著的发展。2006年全国老龄委办公室、 发展改革委、教育部、民政部等10个部门联合下发 了《关于加快发展养老服务业的意见》，指出要逐
目前社会政策三大特征
• 第一，社会政策发展缺乏总体规划和宏观战略，应急性特征比 较明显。党的十六大以来，尽管促进公平、改善民生已经成为 我国经济社会发展的主题，也尽管这一时期集中出台了一系列 社会政策，中央政府却始终未提出一个整体性的社会政策发展 规划和战略部署。一些重要社会政策的出台，常常与突发的偶
生、促进社会公平正义，并对“加快推进以改善民生为重点的
社会建设” 作出了专题论述。
• 我国开始积极推进基本公共服务的均等化，
不断强化发展的民生取向，社会政策成为各
级政府工作的重要组成部分。这一时期，党
和政府围绕就业、义务教育、医疗卫生、养
老保障、保障性住房、基本生活保障等方面
集中出台实施了一系列社会政策，其政策重
• 党的十六大以来，在科学发展观和构建
和谐社会目标的指导下，我国公共政策
的重心逐渐从片面强调经济增长向强调
民生导向的发展转变。目前我国已基本
建立起一个“广覆盖、多层次、保基本、
低水平” 的社会政策体系雏型，但这
一体系的应急性、二元化和碎片化特征，
严重制约了发展的可持续性。
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二、发展型社会政策产生的背景及 实践经验 （1）开始从社会投资的角度来认识 社会政策的作用。 （2） 将社会政策的功能与国家的 可持续发展联系在一起。 （3）更注重通过社会政策来影响劳 动者从市场中获得收入的能力。 （4） 社会政策关注的对象也包括 了非贫困者。
• （一）发展理论与发展型社会政策 • 发展理论中长期存在的两个现象是：一是将发展视为经济发展， 二是将经济和社会发展分别对待。 • 首先看对于发展内涵理解的变化。美国学者沃斯在对过去近60 年的发展理论和发展观梳理之后，提出了发展是一个综合的协 调的社会经济转型过程的理论。沃斯提出了发展的三个核心价 值和三个目标。三个核心价值包括生活必需品，即满足生活基 本需求的能力；自尊，成为一个人；摆脱奴役，能够选择。 • 发展的三个目标包括增加基本的生存必需品如粮食，房屋，医 疗和保护，并扩大分配范围； • 除了更高的收入外，还包括提供更多的工作岗位，更好的教育， 更重视文化和人道主义价值；