人民银行分支行行政执法风险现状及化解对策
作者：李铀
2009年09月17日摘自：《中国金融》2009年第18期共有条评论
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随着依法治国方略的全面实施和普法活动的深入开展，社会公众法律意识和法制观念不断增强，越来越多的单位或个人通过法律途径维护自身权益。

银监分设后，人民银行分支行仍然承担了大量的金融行政管理职责，如行政许可、行政检查和处罚、政务公开等。

分支行在从事这些对外金融管理活动中稍有不慎，就可能会与行政管理相对人产生纠纷，严重的可能会损害人民银行声誉和形象。

因此，人民银行分支行在履职时是否充分考虑行政执法风险及后果，并采取科学合理的措施加以识别、评估和防范，不仅关系到分支行的履职效能，还在一定程度上影响到总行政策目标的实施效果。

行政执法风险新的发展趋势
行政执法风险，是指人民银行分支行在从事行政许可、行政检查和处罚等行政管理活动中，因违法或者不当行政而产生法律责任、财产损失或者声誉损害的可能性。

从分支行实践看，行政执法风险可归类为程序与实体两个方面。

从程序角度看，主要风险环节是未依法及时启动执法程序、超越法定权限启动执法程序、执法步骤存在疏漏、执法活动欠缺形式要件或者未遵守法定时限。

从实体角度看，主要风险环节是自由裁量权行使不当、行政决定违反实体性法律规范以及法律适用错误。

从执法对象看，在对金融机构行政执法的风险明显降低的同时，对工商企业或个人行政执法的风险将呈上升趋势。

根据修改后的《中国人民银行法》，人民银行的职能主要是实施金融宏观调控、维护金融稳定和提供金融服务。

金融机构作为人民银行的管理和服务对象，一般情况下都能理解人民银行作出的行政处理决定，双方较少发生争议。

但同时企业、个人起诉人民银行的风险将会呈上升趋势，主要原因是人民银行面向企业或个人的行政执法活动数量日益增多，容易引发争议。

2005年以前，人民银行作出的行政处罚主要是针对金融机构，但随着《行政许可法》的颁布、政务公开逐步推进以及空头支票处罚工作的普遍开展，人民银行针对企业或个人的行政管理活动大幅增长，目前虽尚未产生行政诉讼案件，但其风险隐患不容忽视。

从执法主体看，行政执法风险主要集中在中心支行，其次是支行、分行。

这主要是由人民银行内部上下级职权分工不同决定的。

按现行行政管理权限，分行主要负责全省执法工作的组织和管理，分行机关每年的对外行政执法活动，主要集中在货币金银、反洗钱、国库、金融统计等部门的许可、检查、调查和处罚上。

而银行账户开户、贷款卡发放等行政许可，以及空头支票行政处罚工作、非金融信用信息收集和披露等由中心支行具体承担。

这些工作由于数量大，工作要求细，容易出现执法风险。

另外，目前，各市中心支行普遍建立了综合执法检查机制，规模较大、频率较高的现场检查、处罚等执法工作主要由中心支行统一组织支行开展，相应的行政诉讼风险也有向中心支行集中的趋势。

从执法行为看，行政执法风险出现了从积极的行政作为向消极不作为延伸的趋势。

以前，引起行政诉讼或者行政复议的往往是人民银行的行政检查、行政处罚、行政许可等积极的具体行政行为。

但随着社会公众法制意识的觉醒，行政相对人以行政机关不及时履行法定职责
为由而提起诉讼或复议的案件也将逐步增多。

这一现象并非偶然，恰恰反映了在国家法治状况不断改善、企业和公民的法律意识不断提高的情况下，分支行行政执法风险的新动向。

从执法领域看，行政执法风险有从传统执法领域向金融服务领域延伸的趋势。

随着人民银行法治建设的不断深入，分支行金融监管领域的执法风险逐步降低。

与此同时，金融调控、金融稳定和金融服务领域内的法律风险开始出现。

行政执法风险产生原因分析
执法依据不完善。

健全的金融法律体系是分支行依法执法的基础和前提条件，但目前分支行执法依据尚有不完善之处。

一是立法存在空白，如分支行对非金融类征信业务、黄金交易市场、支付清算组织等实施金融管理无法无据。

二是立法滞后，如《现金管理暂行条例》、《国家金库条例》、《金融违法行为处罚办法》等规定的内容滞后于经济金融发展实际情况；有关业务管理规章，如《银行卡业务管理办法》、《支付结算办法》与修订后的《中国人民银行法》有关人民银行、银监会支付结算管理职责分工规定不一致。

三是立法过于原则，可操作性不强。

执法人员素质不高。

人民银行职能调整后，工作重心过于强调“实施货币政策”、“提供金融服务”等职能，一定程度上弱化了行政管理职责，基层单位法制观念有所淡化，部分执法人员对依法行政重要性认识不深刻，对法律规章理解不准确，不能清醒地看到有法不依或执法不严可能产生的法律后果。

基层行执法队伍综合素质不高，既懂金融理论和业务，又熟悉金融法律的复合型人才缺乏。

业务部门执法人员较少接受过专门系统的法学教育、培训，对法律专业知识学不精、钻不透、用不准，法律素养长期得不到提升，队伍建设跟不上新形势下央行行政执法工作需要。

执法监督和制约不够完备。

行政权有法定性和有限性的特征，但在缺失监督制约的环境中容易失控，构成违法。

因此行政程序中必然会设置相应的执法监督制度，如法律部门审核、领导审批、纪检内审事后督查等。

但在基层行，内审和纪检等监督部门大多实施的是事后监督，真正能实施同步监督的法律部门，限于人力、精力和人员素质，也难以有效达到适时防控法律风险的效果。

行政执法风险的化解对策和措施
防范和化解行政执法风险是一项系统工程。

人民银行南京分行近年来开展了以“对外依法行政、对内依法治行”为主要内容的“法治央行”标准化建设活动，有效预防、控制和化解了行政执法风险。

分行系统2007年以来实施的近百万件行政许可、6000多件行政处罚，收缴的6000多万元罚款，未引发一起行政诉讼。

但是，从人民银行分支行行政执法风险新的发展趋势看，还需进一步根据行政执法风险的主要环节、变化特点及产生原因，从预警、控制、处置等环节全面构建风险管理体系，以实现执法风险最小化目标。

建立行政执法风险预警机制，识别和评估执法风险点。

一是建立风险识别体系。

根据基层行履职中行政执法风险的实际状况，对风险点进行梳理和排查，明确其相应的风险级别，形成《中国人民银行××分行行政执法风险一览表》及《中国人民银行××中心支行行政执
法风险一览表》，将有关执法部门和岗位、风险点及级别、风险内容一一列出，易于一线执法人员理解掌握。

二是建立风险预警体系。

构建法律、纪检、内审部门“三位一体”的大监督格局，根据不同的风险点和风险级别，定期或突击组织开展对行政执法工作的检查（包括案卷评查）、监察和审计，将执法中存在的问题及时通报辖区各单位及执法部门，进行风险预警。

加强本单位法律事务部门与执法部门之间的联系，将法律审核范围扩大到行政许可决定、现场检查意见书等行政文书，及时揭示执法风险，进行同步预警。

加强上下级行以及与所在地法院之间的联系和沟通，建立通畅的风险反馈渠道。

建立行政执法风险控制机制，消除执法风险。

一是加强金融立法工作，消除行政执法的制度风险。

根据金融改革发展趋势及央行工作实际，加强立法，填补法律空白，消除法律冲突，明晰法定权限，保障行政执法的制度供给，解决央行行政执法中相关法律规范缺位、滞后、效力层级低的问题。

如提请国务院抓紧出台《征信管理条例》、《黄金交易管理条例》等行政法规，消除“无法可依”现象；尽快修订《现金管理暂行条例》、《金融违法行为处罚办法》等规范性文件。

通过立改废工作，划清权力边界，消除立法冲突，确保权责明确，从根本上解决与其他行政执法部门的管辖交叉与执法配合问题。

进一步做好金融管理规章和规范性文件的细化工作，增强操作性；建立法律实效评估反馈制度，不断完善各项法规制度，为基层行行政执法活动提供明确的法律适用指引。

二是加强执法管理，规范执法行为。

推行行政执法责任制，尽快下发分支行新“三定”方案，适时调整执法职责目录表，依法界定分支行执法依据、执法职权，明确执法责任，开展评议考核，严格执法追究。

健全行政执法制度体系，制订综合执法检查办法、行政检查流程、证据认定标准、行政处罚流程、自由裁量规则，从执法的步骤、程序、方式、调查取证、处罚处置等方面为各个执法环节提供统一的执法工作标准，推进执法活动流程化和规范化。

完善执法监督制度体系，建立健全行政执法工作情况报告、重大执法决定备案、重大执法活动跟踪监督等项执法监督制度……（作者系中国人民银行南京分行副行长全文请阅读《中国金融》印刷版2009年第18期）。