二、政府组织形式
政府组织形式是指国家最高权力在 国家立法机关、国家司法机关和国家行 政机关之间的分配。
（一）总统制
总统制是指总统既为国家元首又为政 府首脑的政府组织形式。
1.总统制的理论基础
总统制的制度设计是建立在分权学说 基础上的，奉行立法、司法、行政三权 相互分立与权力相互制衡的原则。
“一切有权力的人都容易滥用权力
之间是一种分立和制衡关系。它具有以下 基本特征：
• 二元权力中心； • 国家元首与政府首脑合一； • 政府与议会完全分离； • 政府不对议会负责； • 以问鼎总统宝座的政党为执政党。
3.总统制的利弊
优势： 有助于权力制衡 有助于政府的稳定 政党色彩相对较弱
• 弊端： • • 易造成政治上的僵局 • 易造成政务推进困难 • 纠错机制不甚完善
2.半总统制的典型：法国、俄罗斯
议会
能够谴责
选举
选举
选民
法国的半总统制
总统 选择
总理 内阁
指导
各部
（四）委员会制
委员会制是指国家最高行政权力由 合议机构集体行使的政府组织形式， 故又被称为合议制。
1.委员会制的特点
• 委员会制的最大特点就在于集体领导， 集体议事，集体对议会负责。它具有以下基 本特征：
• 合议决策； • 不分设国家元首和政府首脑； • 相对议行合一； • 政府不受党派控制。
2.委员会制的利弊
优势： 有助于防止专断独裁 有利于降低成本 有利于实现国家稳定和社会和谐
弊端：
•
责任不明确
•
效率较低
•
决策力度不足
•
• 3.委员会制的典型：瑞士
议会
选举与监督
选举
主席 联邦委员会
指导
选民
议会至上； 国家元首与政府首脑分立； 政府与议会融于一体； 内阁对议会负责，受议会监督； 以议会多数党为执政党。
3.议会制的利弊
优势： 利于政务推进 易于调节冲突 纠错机制相对完善
弊端：
•
易导致专断独行和滥用权力
•
易受政党操纵
•
与多党制结合易导致政局不稳
4.议会制的典： 英国
联合
选举和罢黜
政党议会
第一讲 行政领导体制
• 行政领导体制是指国家在行政领导 活动中所采取的基本的权力结构和组 织结构形式以及用以规范行政领导活 动的制度与方法的统称。
一、行政权力结构
• 行政权力结构是指国家行政权的安 排与配置，即国家行政权是独占还是 分享。行政权力结构主要涉及政府首 脑与国家元首的关系。 • 国家元首是国家的最高代表和国家 的象征。就拥有的权力而言，国家元 首大致可分为实位元首和虚位元首。
行政事务增多要求赋予政府首脑更 多的决策权；
国内外危机迭现要求政府首脑承担 更大的责任。
• “第一，这个立法机关得随意变易
任何法律，基本法或寻常法俱依通常手
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
续；第二，宪法与普通法无分别；第三
，除巴力门本身外，国内无第二机关，
司法或其他，能宣告其所定法案，谓为
非宪或无效”
•
——戴雪：《英宪精义》（中国
法制出版社2001年版，第159页。）
2.议会制的特点
议会制最基本的特点就是行使立法权 的议会和行使行政权的内阁之间的关系是 以议会为中心的权力相互融合的关系。它 具有以下基本特征：
选举
选民
议会制结构图
首相 内阁
指导
内阁各部
（三）半总统制
半总统制是指将总统制和议会制的 某些成分融合于一体，介于总统制和 议会制之间的一种政府组织形式，故 它亦称半总统半议会或混合制。
1.半总统制的特点
半总统制具有以下基本特征： • 二元权力中心； • 行政权分享； • 政府对议会负责； • 议会制衡总统的权力较弱。
（一）一元行政权力结构
• 一元行政权力结构是指国家最高行政 权由政府首脑独立行使。实行总统制的 国家通常采行这一行政权力结构。
（二）形式二元事实一元的行政权力结构
• 形式二元事实一元的行政权力结构是 指国家最高行政权形式上由国家元首和政 府首脑共同执掌，实际上主要由政府首脑 行使。这一行政权力结构主要出现在实行 议会制的国家。在这一行政权力结构下， 国家元首为虚位元首。
（三）二元行政权力结构
• 二元行政权力结构是指国家最高行 政权由国家元首和政府首脑共同行使。 这一行政权力结构主要出现在实行半总 统半议会制（双首长制）的国家或实际 融合了总统制和议会制特点的国家。
（四）多元行政权力结构
• 多元行政权力结构是指国家最高行 政权由两个以上主体共同行使，集体 负责。
• 4.总统制的典型：美国
议会
选举
选举
选民
总统制结构图
总统 选择
内阁 各部或各部门
（二）议会制
议会制是指政府（内阁）由议会产生 并对议会负责的政府组织形式，故又称 内阁制。
1.议会制的理论基础
议会制的制度设计是建立在议会主 权理论基础之上的。该理论的核心是议 会在立法方面具有至高无上的至尊地位 ，其他任何机构或个人都不能对其立法 权施加任何形式的限制。
，这是万古不易的一条经验。有权力的
人们使用权力一直到遇到有界限的地方
才休止。”
• “从事物性质来说，要防止滥用权
力，就必须以权力约束权力。”
•
——孟德斯鸠（《论法的精神》（
上册）商务印书馆1961年版，第154-166页）
2.总统制的特点
• 总统制最基本的特征就是行政权与立 法权分别由国会和总统行使，总统和国会
各部
委员会制结构图
三、行政权力的发展趋势
从国家立法机关与行政机关关系 的演变来分析，国家权力的总体发展 趋势为：立法权逐渐弱化，行政权不 断强化。
导致这一变化的原因： 1.内在的制度建构
议会自身的缺陷加剧了议会的衰落 和行政的膨胀；
政府首脑拥有的多重身份潜在决定 了其权力的扩张。
2.外在的环境变化