收稿日期:2004-12-01作者简介:谢庆奎(1943— ),男,安徽省全椒人,北京大学政府管理学院教授,北京大学政治发展与政府管理研究所研究员。
本文为教育部人文社会科学研究基地北京大学政治发展与政府管理研究所重大项目“当代中国政府管理与发展的基础理论研究”成果之一。
项目批准号:2001Z DX M810003。
重点研究基地论坛服务型政府建设的基本途径:政府创新谢庆奎(北京大学政治发展与政府管理研究所,北京100871)摘 要:服务型政府是针对中国传统的管制型政府而提出的新概念。
服务型政府是民主政府、有限政府、责任政府、法治政府、绩效政府。
这是服务型政府的形态,也是服务型政府的目标。
实现服务型政府目标的基本途径是政府创新。
政府创新不是随心所欲,也不是标新立异,更不是标语口号。
政府创新是在不断积累的基础上的新发现和新创造,包括理论创新和实践创新。
只有通过政府创新,才能实现服务型政府的目标,才能最终建成服务型政府。
关键词:服务型政府;政府创新中图分类号:D035 文献标识码:A 文章编号:100025919(2005)0120126207一、服务型政府与政府创新何谓服务型政府?不同的学者有不同的看法。
我认为,服务型政府首先是民主政府,即人民当家作主的政府。
人民是国家的主人,政府的权力来自于人民的授予,政府的施政目标必须征得人民的同意,人民有权参与政府决策和执行的过程。
人民的利益至高无上,政府为人民服务是天职,而且必须全心全意地为人民服务,以符合“人民政府”的神圣称号,并实现社会公共利益的最大化。
其次,服务型政府是有限政府,即政府的权力是有限的,不是无限的。
计划经济时代的政府是管制型政府,其权力是无限的,无孔不入,无限膨胀;而市场经济时代的政府应该就是服务型政府,为市场服务,为社会稳定和经济发展服务。
政府服务的内容是提供维护性的公共服务与完成为数不多的管制任务,并提供社会性的公共服务与必要的公共设施。
提供维护性公共服务和完成为数不多的管制任务,是服务型政府的基石;提供社会性公共服务与必要的公共设施,是服务型政府的主要体现。
第三,服务型政府是责任政府,即政府必须对自己的行为负责,对自己所提供的服务负责,对人民的利益负责。
对于政府的失职行为,人民有权对政府提出质询,追究责任,直至罢免政府官员。
这与管制性政府的责任不清和责任心不强,以及人民的利益即使受到损害也无权并无法追究政府的责任形成鲜明的对照。
第四,服务型政府是法治政府,即依法行政的政府。
第五,服务型政府是绩效政府,即有效率和效益的政府。
[1]服务型政府是民主政府、有限政府、法治政府、责任政府、绩效政府。
这是服务型政府的形态,也是服务型政府的目标,更是成熟的市场经济体制发展的必然要求。
中国目前正处于计划经济向市场经济转变的过程中,建设服务型政府被提上了日程。
服务型政府的建设是一项系统工程,涉及观念更新、政府职能转变、民主与法制建设、第42卷第1期2005年1月北京大学学报(哲学社会科学版)Journal of Peking University (Philos ophy and S ocial Sciences )V ol.42,N o.1Jan.2005政治文明建设等诸多方面,需要一个时间较长的过程。
这个过程就是政治与政府创新的过程。
而政治创新和政府创新是紧密相联的,相互促进的,相互融合和重合的。
因此可以说,服务型政府建设的基本途径,就是政府创新,即通过政府改革、发展和创新的途径,逐步实现服务型政府的目标。
作为政府改革与发展的新生方面,政府创新是指在现有政府体制的基础上,为适应新环境的变化和新实现的挑战,政府积极主动地探寻和建立较为合理的政府体制的新模式、新方法,以达到确保社会资源得到最优化配置,最终实现国民经济和社会的可持续发展的长远目标。
但政府创新不是随心所欲,也不是标新立异,更不是标语口号,而是在不断积累的基础上的新发现和新创造,是在科学发展观和正确政绩观的指导下的发明创造。
检验政府创新的标准是,是否以人民为本,是否对民众有利,是否有效率和效益,是否有利于社会经济的协调和可持续发展。
二、政府创新的内涵政府创新的内涵包括四个层面:①第一,理论层面的政府创新。
它主要是指关于政府的起源、性质、目的、规范、环境、结构、功能和发展等方面的理念与知识的创新。
在市场经济的条件下,政府创新是指适应政府管理模式的变迁,在公共服务领域引入市场机制和价值判断,建立公共服务领域的市场竞争机制和社会公正机制,以实现更多的市场和更小、更有效、更正义的政府。
如“新公共行政学”的行政理论创新运动,不但在行政管理理论沿革过程中具有里程碑的意义,而且它也是对新公共管理理论的有益补充,其贡献在于将价值判断和社会公平标准注入到新公共管理的效率目标之中。
正是在新公共行政理论的授权与分权决策中,创造民主工作环境、市民参与政策制定、顾客导向等主题下,新公共管理理论的市场导向、突出效率的改革方案才能更加切合实际,取得良好效果。
又如,在建设服务型政府的时候,政府理念一定要由“官本位、政府本位、权力本位”转变为“民本位、社会本位、权利本位”。
“官”、“民”本位观念不转换,所谓“服务”,也只能是一种恩赐,且不会长久,服务型政府的建设最终会成为泡影。
第二,体制层面的政府创新,它主要是关于政府的民主制度、法律制度、经济制度、文化制度等方面的具体制度在结构和功能上的创新。
具体到各国的情况,它是指在政府和政治以及行政、立法、司法等的横向关系上,以及中央政府和地方政府的纵向结构上,加以全面的改造和创新,重塑政治与政府(政策制定和政策执行)之间以及府际关系。
由于政府在制度创新中具有强制优势、组织优势、效率优势,因而政府体制创新通常是交易成本最低的创新形式。
而且,政府体制创新来自统治者而不是选民,这是因为后者总是面临着搭便车问题。
[2](P32)但是,政府体制创新的有效性受多种因素的制约,其中主要有统治者的偏好和有限性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突等。
[3](P397)第三,人员层面的政府创新。
它是指政府工作人员行政能力的不断提升和发展。
美国一位公共行政专家指出:“公共行政创新最重要的是人才”,影响公共行政创新的因素很多,但最重要的是在合适的时间、合适的地方拥有相应经验和能力的合适人才。
政府工作人员的观念、知识、经验、能力、工作方式与方法的不同,将在很大程度上影响政府的工作效率和效益,直接关系到政府形象的提升和政府合法性基础的加强,需要认真研究和高度重视。
必须严把政府工作人员进口关,大量引进高素质人才,淘汰不合格人员,并且对在岗人员加强培训,不断更新观念、知识、技能,使政府行政人员的行政能力不断得到提升和发展,以适应全球化时代的新形势、新任务和新挑战。
第四,操作层面的政府创新。
它是指政府工作的信息化或电子化政府,是行政事务在操作层面的政府创新。
西方国家在实施电子化政府工程①参见刘靖华著:《政府创新》,中国社会科学出版社2002年版,第68页。
作者原意是三个层面,笔者增加了操作层面。
第1期谢庆奎:服务型政府建设的基本途径:政府创新127 中,首先强调信息基础设施的建设和网络技术的推广运用,这是技术理性和效率主义的表现。
1993年,美国总统克林顿和副总统切尔首倡电子政府时强调两点:一为减少“橡皮图章”,加速政府对国民需求的回应,让国民能够更快捷、方便地了解政府,并能“一站式”满足国民向政府申请贷款、竞标合同、网上付税等服务;二为重塑美国政府的运行系统,使之更有效率,运作成本更低,并“彻底扫除美国政府的官僚作风”。
[4]美国政府在这里强调的是服务。
中国在引进西方国家的政府电子化的过程中,表现了一定的盲目性,一哄而上,掀起了一股电子化政府的浪潮。
这股浪潮是在中国IT产业的推动下形成的,并与各级政府的“形象工程”、“面子工程”、“政绩工程”挂钩,结果在花费了近万亿元之后[5],大多变成了摆设,没有发挥应有的效益。
服务型政府也要求实行电子政务,政府的法规、文件、办法、会议上网,让民众知情,只有知情,才能参与;申报、网上审批,可以方便民众办事,简化办事程序,提高办事效率。
这就是操作层面的政府创新。
这种创新既能为民众办事带来方便,更好地为民众服务,又能提高行政效率和效益,使政府操作和运行过程更加透明,更加便于民众的监督,大大有利于政府过程的科学化、民主化和现代化。
但是,操作层面的政府创新,必须明确方向,端正目的,防止一哄而起,盲目攀比。
政府应该加大投入,加强信息基础设施建设和网络技术的推广运用,加快政府电子化的建设,以推动服务型政府的早日建成。
三、政府创新的途径政府创新除了理论研究之外,主要途径就是政治改革、行政改革和执政党执政方式的转变。
(一)政治改革政治改革作为政府创新的前提条件,主要就是解决权力过分集中的问题,解决权力制约和监督的问题。
围绕这两个中心议题,政治改革主要在四个层面上进行,一是党政关系的改革与完善,二是中央和地方关系的调整,三是国家与社会关系的调整,四是加强对权力的制约和监督。
党政关系的改革与完善,最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法行政有机统一起来。
从这个根本点出发,解决权力的横向分配问题,优化权力结构,开展权力的制约和监督。
其具体内容表现在:确立加强和改善党的领导的指导思想,重视人民代表大会制度的建设,中国共产党与人民代表大会的权力管理在宪法和法律上加以区分和保障;加强和改善党对政府工作的领导,实行党政职能分工,建立行政首长负责制的政府工作系统,依法行政;加强和改善党对司法工作的领导,决定司法工作方针、政策,依法独立审判和独立检察;不断推动中国共产党的多党合作和政治协商制度的发展和完善;逐步推行基层党支部(总支)和政府部门党组、企事业单位党组织的监督保证作用。
中央和地方关系的调整,主要涉及权力的纵向分配,包括财权和事权从中央向地方的下放。
要转变传统上认为理顺中央和地方的关系就是权力下放,就是扩大地方政府的自主权这一认识上的误区。
在中国现阶段,权力下放必须有前提条件,这个前提条件就是必须维护强势政府,强化中央的统一领导,维护中央的权威。
发展经济,完善市场经济体制,同时为适应经济全球化和中国“入世”的要求而进行的政府职能转变与政府改革,都需要有一个强有力的中央政府。
另一方面,扩大地方自主权并非只是扩大地方政府的权力,而是应该包括扩大基层人民群众的民主权利和地方各级人民代表大会的权力,在此基础上,扩大地方政府的行政管理权限,以便使其在法律的范围内自主地管理地方的行政事务。
中央与地方关系的调整还包括地方各级政府之间关系的调整,要特别注意加强基层政府的建设。
精简层级,实行省、县(市)、乡三级制,撤“地”强县,撤乡并镇,加强县市政府和乡镇政府的建设,完善乡镇政府的功能。