PPP 项目财政承受能力论证的项目财政承受能力论证的七七个常见误区个常见误区 今天我阅读了一篇文章名为《PPP 项目财政承受能力的10个误区》，对其进行了一点梳理，总结如下： 误区之一误区之一：：认为只有政府付费的PPP 项目才有必要开展财政承受能力论证论证对于PPP 项目财政承受能力论证，有些人的认知存在这样一种误区：财政承受能力论证只有在政府掏钱的时候才需要进行，而并不是所有的PPP 项目都需要政府掏钱，例如使用者付费PPP 项目就不需要政府掏钱。

既然不需要财政掏钱，则不需要财政承受能力论证。

其中的错误在于，即使是使用者付费的PPP 项目，政府也要掏钱： 第一，该PPP 项目是否需要由政府和社会资本方共同出资设立项目公司？答案如果是肯定的，那么，政府方出资项目公司的资金，就需要政府掏钱，需要进行财政承受能力论证。

但是有些情况下，例如有些PPP 项目设立项目公司时，政府方出资的主体不是政府，而是作为政府出资人代表的国有企业，国有企业用它的自有非财政性资金出资，不需要用到财政性资金。

那么针对这种情况，是否就不需要做财政承受能力论证？接下来再看第二点。

第二，该PPP 项目在运营维护期是否需要政府补贴？答案如果是肯定的，即使在设立项目公司时，政府方的出资资金是由政府出资人代表的国有企业用其自有非财政性资金出资的，也需要进行财政承受能力论证。

但如果在PPP 项目的运营维护期，也不需要政府补贴，是否就不需要进行财政承受能力论证？接下来再看第三点。

第三，该PPP 项目是否需要政府提供相关配套？答案如果是肯定的，比如政府对项目红线范围外的“三通”要负责投资建设到位，政府对该PPP 项目产品或产出的购买要提供相关配套等，这种情况下，必然要进行财政承受能力论证。

但是如果政府方不需要提供相关配套，是否就不需要进行财政承受能力论证？接下来再看第四点。

第四，该PPP 项目，政府方是否需要承担相应的风险？在任何一个PPP 项目中，政府方不可能不承担风险而将所有的风险均转移给社会资本方承担，因为根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）第十一条的规定：“……。

原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

……。

”一旦风险发生，尤其是应该由政府方承担的风险发生时，就需要政府掏钱，所以必须要做财政承受能力论证。

这也是任何PPP 项目均须开展财政承受能力论证的原因。

除此之外，还有第五点。

第五，该PPP 项目，是否存在可能会提前终止的情形？财政部《PPP 项目合同指南（试行）》第二章第十八节［违约、提前终止及终止后处理机制］中规定，在PPP 项目合同提前终止时，区别不同的情形，政府方会存在回购义务与回购补偿的责任。

一旦需要政府回购或补偿，就需要政府掏钱。

因此，只要是PPP 项目，就需要做财政承受能力论证。

误区之二误区之二：：认为由PPP 项目实施机构开展财政承受能力论证即可项目实施机构开展财政承受能力论证即可以上认知完全错误。

哪些主体开展PPP 项目的财政承受能力论证工作，才是合规的呢？合规性依据为财政部于2015年4月7日发布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）的如下两条规定：一是第六条的规定：“各级财政部门（或PPP中心）负责组织开展行政区域内PPP项目财政承受能力论证工作。

省级财政部门负责汇总统计行政区域内的全部PPP项目财政支出责任，对财政预算编制、执行情况实施监督管理。

”二是第七条的规定：“财政部门（或PPP中心）应当会同行业主管部门，共同开展PPP项目财政承受能力论证工作。

必要时可通过政府采购方式聘请专业中介机构协助。

”因此，开展PPP项目财政承受能力论证的合规性主体，只有如下2类：第一类：PPP项目本级财政部门会同行业主管部门开展，可以聘请专业中介机构协助开展财政承受能力论证工作且必须符合政府采购法律法规的要求。

第二类：如果设立有PPP中心，可以由项目本级PPP中心会同行业主管部门开赞，可以聘请专业中介机构协助开展财政承受能力论证工作且必须符合政府采购法律法规的要求。

除上述两类主体之外，其他主体开展PPP项目的财政承受能力论证工作，合规性有重大问题。

三：认为可以随时开展PPP项目的财政承受能力论证工作项目的财政承受能力论证工作 误区之三误区之在有些PPP项目中，PPP项目的财政承受能力论证工作居然与物有所值评价同时进行，同时出具报告，这种方式是否合规？根据财政部发布的《政府和社会资本合作项目操作流程图》（图1）中，我们可以清晰了解，只有在PPP项目的项目识别阶段，才可以开展PPP项目的财政承受能力论证工作，且必须是在该PPP 项目的物有所值评价通过以后，才可以开展财政承受能力论证工作。

除此以外，PPP 项目的财政承受能力论证，也不能在PPP 项目实施方案报批后开展，因为根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第五条的规定：“财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。

结论为“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP 模式。

因此，PPP 项目的财政承受能力论证工作，不能随时开展，必须在规定的时间段之内开展，否则不合规。

误区之误区之四四：认为可以以估算的方式获得政府方投入的非现金资产的价值在PPP 项目中，在设立项目公司时，政府方有可能不是以现金的方式出资，有可能会以土地、房产、设备、货物等非现金资产出资；在提供政府配套时，也有可能会投入配套的土地、管网、道路等。

在开展此类PPP 项目的财政承受能力论证时，对于该等非现金资产的价值，因该等非现金资产将涉及到所有权的转移（当然，提供的配套投入不一定会涉及到所有权转移），不能以估算的方式实施，而必须依法评估。

具体的法律、法规依据为：一是《中华人民共和国企业国有资产法》第四十七条规定：“国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司合并、分立、改制，转让重大财产，以非货币财产对外投资，清算或者有法律、行政法规以及企业章程规定应当进行资产评估的其他情形的，应当按照规定对有关资产进行评估。

”当然，在委托评估机构时，也不能随意委托，具体见其第四十八条的规定：“国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司应当委托依法设立的符合条件的资产评估机构进行资产评估；涉及应当报经履行出资人职责的机构决定的事项的，应当将委托资产评估机构的情况向履行出资人职责的机构报告。

”二是《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第十五条规定：“股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。

股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值……”以及第二十二条的规定：“配套投入支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。

配套投入支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值……”误区之误区之五五：以营业税计价的惯性方式计算PPP 项目的建设运营维护成本在2016年5月1日之前的PPP 项目，如果以营业税计价的方式计算PPP 项目的建设运营维护成本，是可以的。

但是在2016年5月1日后，还以营业税的方式计价，则不行。

这对于还没有招标采购的PPP 项目来说，需要重新对财政承受能力论证报告予以调整和论证，需要重新调整PPP 实施方案。

原因如下：2016年3月24日，财政部、国家税务总局向社会公布了《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（含附件1.营业税改征增值税试点实施办法；2.营业税改征增值税试点有关事项的规定；3.营业税改征增值税试点过渡政策的规定；4.跨境应税行为适用增值税零税率和免税政策的规定）。

经国务院批准，自2016年5月1日起，在全国范围内全面推开营业税改征增值税（以下简称：“营改增”）试点，建筑业、房地产业、金融业、生活服务业等全部营业税纳税人，纳入试点范围，由缴纳营业税改为缴纳增值税。

营改增的全面开展，对与工程造价，以及PPP 项目的运营、维护成本等，将产生重大的影响。

在开展PPP 项目的财政承受能力论证时，必须以营改增的新思维，重新计算整个PPP 项目的成本，才能合理可行。

误区之误区之六六:以暂定为零的简单方式处理政府方承担的风险支出责任以暂定为零的简单方式处理政府方承担的风险支出责任在PPP 项目中，准确识别出政府方承担的风险以及可能承担的支出责任，是对开展PPP 项目财政承受能力论证的一个重大考验，也是一个相当困难的问题。

但不能因为其复杂与困难，就采取简单的方式，将政府方承担的风险支出以零的方式处理。

那么，如果不以此种简单方式处理，该如何处理呢？对此，《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》规定，风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。

三种方法的具体含义如下：第一种方法：比例法。

在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。

第二种方法：情景分析法。

在各类风险支出数额可以进行测算、但出现概率难以确定的情况下，可针对影响风险的各类事件和变量进行“基本”、“不利”及“最坏”等情景假设，测算各类风险发生带来的风险承担支出。

计算公式为：第三种方法：概率法。

在各类风险支出数额和发生概率均可进行测算的情况下，可将所有可变风险参数作为变量，根据概率分布函数，计算各种风险发生带来的风险承担支出。

误区之误区之七七：通过财政承受能力论证后的PPP 项目没有纳入预算及中长期财政规划且报批备案期财政规划且报批备案对于通过财政承受能力论证的PPP 项目，根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第二十八条的规定：“通过论证”且经同级人民政府审核同意实施的PPP 项目，各级财政部门应当将其列入PPP 项目目录，并在编制中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。

另外，预算及中长期财政规划，需要取得批准及备案。

具体的批准机关及批准权限和备案机关等，《中华人民共和国预算法》第五十条规定：乡、民族乡、镇政府应当及时将经本级人民代表大会批准的本级预算报上一级政府备案。

县级以上地方各级政府应当及时将经本级人民代表大会批准的本级预算及下一级政府报送备案的预算汇总，报上一级政府备案。

县级以上地方各级政府将下一级政府依照前款规定报送备案的预算汇总后，报本级人民代表大会常务委员会备案。

国务院将省、自治区、直辖市政府依照前款规定报送备案的预算汇总后，报全国人民代表大会常务委员会备案。

当然，预算是可以调整的。

经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算，在执行中出现下列情况之一的，应当进行预算调整：（一）需要增加或者减少预算总支出的；（二）需要调入预算稳定调节基金的；（三）需要调减预算安排的重点支出数额的；（四）需要增加举借债务数额的。