“一统两分，两级项目部”建设管理体制的实践与总结张继松;敖跃飞;郭泽杰;陶理志【摘要】鄱阳湖区防洪工程的建设大大提高了鄱阳湖区的重点圩堤防洪能力。

多年以来，建设管理体制几经转换，形成了现在“一统两分，两级项目部”管理体制。

为了更好的完善建设管理体制，充分发挥管理体制优势特点，破除不足，对该建管体制进行研究和总结，为下一步工作的顺利开展提供科学依据。

%The flood control projects of Poyang Lake area improve greatly the flood control capacity of the key dykes in Poyang Lake area. In recent years, the construction and management system changes continuously. At last, the management system of Dominating two points and two grade project department come into being. In order to improve better the management system, make use of the advantages of this management system and elminate the defects, to study and summarize this management sys-tem is necessary.【期刊名称】《江西水利科技》【年(卷),期】2014(000)001【总页数】5页(P62-66)【关键词】鄱阳湖;防洪工程;建设管理体制;探索【作者】张继松;敖跃飞;郭泽杰;陶理志【作者单位】江西省河道湖泊管理局，江西南昌330009;江西省河道湖泊管理局，江西南昌330009;江西省河道湖泊管理局，江西南昌330009;江西省河道湖泊管理局，江西南昌330009【正文语种】中文【中图分类】TV8711998年洪水过后，国家加大了水利投入，掀起了大规模水利建设高潮，江西省抓住机遇，重点水利工程相继开工建设。

江西省河道湖泊管理局（以下简称“河湖局”）采用“一统两分，两级项目部”建设管理体制，成功实施了江西省赣抚大堤加固配套工程、鄱阳湖区二期防洪工程第五个单项等重点水利工程，取得了较好地成绩。

1 “一统两分，两级项目部”的定义“一统两分，两级项目部”是一种水利工程建设管理模式的总称，“一统两分”是指统一管理，分堤建设，分级负责。

“两级项目部”是指省水行政主管部门委托河湖局组建工程建设项目部，简称“省项目部”，作为项目法人，对工程项目实行统一管理；项目相关县（市、区）或其它行业主管部门组建本县（市、区）或本部门的工程建设项目部，简称“二级项目部”，在省项目部领导下，受权负责本县（市、区）或本部门的项目建设管理。

两级项目部明确分工，各司其职，各负其责。

2 探索过程我国水利工程建设管理体制的演进过程，是随着我国经济体制由高度集中的计划经济向有计划的商品经济以及社会主义市场经济的发展及我国水利工程建设事业的发展，由政府承担无限责任，过渡到各种责任单位的投资包干和招投标承包责任制，发展到目前项目法人责任制的过程[1]。

过去相当长的一段时间内，水利工程建设基本上是以组建临时管理机构对工程建设统一管理，如领导小组、工程指挥部、建设办公室等，其管理人员主要是从行政主管部门及其他相关单位抽调，工程项目完工后，建设管理机构撤消，人员还原。

为解决困扰工程建设的责任缺位问题，我国从20世纪90年代中期开始推行项目法人责任制，首先在经营性基本建设项目中试行，取得了明显的成效，并逐步推行扩大到包括公益性项目在内的几乎所有基本建设领域。

1998年大水后，国家对水利的重视日益上升，大规模的水利项目投入建设，有力推动了水利建设项目法人制的建立和完善，进而探索并逐步建立了以“项目法人制、建设监理制、招投标制和合同制”为主题的新型水利建设管理运行机制。

但由于水利工程的复杂性，项目法人责任制在各地实际推行中仍存在较大差异，目前我国采用的建设管理模式主要有混合制、代办制、代建制、总承包制。

这些建设管理模式，各有特点，各有利弊，需要我们在实践中继续探索和进一步完善。

江西省河湖局在重点圩堤除险加固工程建设中，根据工程现状，借鉴外省及本省堤防加固工程建设管理模式的优缺点，经过不断探索、总结、完善，逐步形成了目前普遍采用的“一统两分，两级项目部”的建设管理体制。

3 采用“一统两分，两级项目部”建设管理体制的理由目前，江西省重点圩堤加固工程的建设管理主要采用“一统两分，两级项目部”体制。

其主要理由：一是加强建设管理的需要。

江西省鄱阳湖区及五河重点圩堤共有47座，堤线长1 960 km，涉及23个县（市、区），点多、线长、面广，为确保政府投资效益，保证工程质量和资金安全，省级必须组建项目法人对项目进行统一管理；二是充分发挥项目属地优势的需要。

堤防工程线长、面广，历史沿革时间长，在建设过程中与群众利益交叉多，这就需要充分发挥项目属地对当地情况熟悉的优势，赋予其建设管理职责，让其参与到工程建设中，这有利于工程建设协调与管理；三是适应投资结构的需要。

目前，江西省重点堤防加固除险项目均为地方项目，工程投资来源为地方自筹和国家补助，国家补助比例约为50%。

项目属地县（市、区）作为投资主体之一及主要受益者应参与建设管理工作；四是借鉴本省其它堤防除险加固项目建设管理经验。

江西省九江长江大堤加固工程建设管理模式是由江西省水利厅组建项目建设指挥部作为项目法人负责全面管理协调，项目所在县（市、区）没有直接参与项目建设，导致地方政府重视程度不够，积极性不高，在征地拆迁和环境协调方面给予支持力度不够，指挥部在这两个方面耗费相当大的精力。

鄱阳湖区二期防洪工程四个单项由项目属地分别组建项目法人进行建设管理，造成一个项目多个法人，导致项目管理分散，步调不一，不利于项目管理、资金拨付和工程验收。

4 主要措施江西省河湖局受江西省水利厅委托组建项目法人，成立省项目部（或省建设办公室）作为一级项目部，对工程项目进行统一管理；项目属地县（市、区）组建二级项目部，在一级项目部指导下管理自己辖区内的建设项目。

在项目实施过程中，主要采取了以下措施。

4.1 加强领导，明确职责为切实加强领导，江西省水利厅成立了工程建设领导小组，省水利厅分管副厅长担任组长，成员为省水利厅相关处室负责人、省河湖局负责人、相关设区市水利（务）局负责人等，各有关县（市、区）也相应成立了以县（市、区）人民政府分管领导为组长的建设领导小组。

省建设领导小组主要负责组织协调工程建设中各方面重大关系，指导县（市、区）建设领导小组的工作等。

各有关项目县（市、区）工程建设领导小组在省建设领导小组指导下，主要负责组织辖区内的工程建设。

指导、监督属地项目部贯彻执行国家有关方针、政策法律和法规，负责筹措地方配套建设资金等。

一级项目部（省项目部）主要负责工程项目的前期工作。

按照基本建设程序和批准的建设规模、内容、标准组织工程建设；编制上报下达项目年度实施计划；依法对工程项目的勘测、设计、监理、施工和材料及设备等组织招标，并负责签订有关合同等，对工程建设质量、进度、资金负总责。

二级项目部主要负责辖区内建设项目的具体实施工作，负责项目建设的质量、进度、投资控制；参与辖区内项目的勘测、设计、监理、施工和材料及设备等招标的组织工作及合同的签订等。

在县（市、区）政府的领导下，负责工程建设征地拆迁和移民工作；负责工程建设外部环境的协调，协调解决工程建设中的有关问题。

4.2 严格基本建设程序，执行项目建设“四制”4.2.1 加强组织机构建设，确保项目顺利实施省项目部严格按照国家有关规定，抽调相关人员组建项目部。

项目部设主任1名，副主任若干名，总工程师1名，内设办公室、工程技术处、计划合同处、工程财务处。

二级项目部按要求组建相应办事机构，配足、配齐相关人员。

4.2.2 加强招投标工作，确保公开、公平、公正省河湖局管辖的项目严格执行招标投标制，招标工作主要是由省项目部委托具有相应资质的招标代理机构负责，二级项目部积极参与工程招投标工作。

为确保招投标公开、公平、公正，根据《中华人民共和国招标投标法》、国务院七部委《关于评标委员会和评标办法暂行规定》等有关法律、法规，省项目部专门制定了招投标实施细则，同时邀请省水利工程招标投标办公室、省水利厅监察室相关人员对整个招投标过程进行监督、监察。

4.2.3 加强建设监理工作，严格控制工程质量、进度、投资工程建设中严格实行建设监理制，采取公开招标的形式选择监理单位。

在工程实施过程中，加强对监理人员的考勤、检查、监督，发现监理人员不合格或不能履行监理职责的，行文要求监理单位更换监理人员，确保监理能认真履行“三控制、二管理、一协调”的监理职责，确保工程质量、进度。

4.2.4 加强合同管理，严格按合同办事工程建设严格执行合同管理制，一切经济活动都按合同进行管理，用合同条款约束双方行为。

在工程建设过程中，对出现的工程计量、工程款支付、设计变更、工期延误等问题的处理，强调以事实为基础，以合同条款为依据，实事求是地进行处理，对于违约单位，必须按照合同约定进行处罚。

4.3 加强工程质量控制，确保工程质量工程建设始终贯彻“百年大计，质量第一”的方针，建立了项目法人负责、施工单位保证、监理单位控制、政府部门监督的质量管理体系。

省项目部对工程建设质量负总责，设计单位对其设计成果质量负责，监理单位接受项目法人赋予的“三控制、二管理、一协调”职责，对工程施工质量监理成果负责，施工单位对工程施工质量（包括原材料、中间产品）负责。

4.4 加强投资控制投资控制贯穿于项目建设全过程，全方位实行“精简、高效、厉行节约”的原则。

主要措施有：一是支持、鼓励设计单位、施工单位提高科学管理水平，推广使用新材料、新工艺、新设备、新技术，节约项目建设成本；二是要求设计单位加强设计管理，科学比较、分析、论证、比选，择优选择设计方案，有效控制工程造价；三是对设计文件（招标文件、施工图纸等）进行审查，力求设计方案技术可行、经济合理，减少设计变更，有效控制投资；四是严格控制设计变更，设计变更按照“先批准、后设计、后施工”的程序办理报批手续，必要时，采取限额设计；五是严格工程计量，工程计量实行二级项目部、监理、施工三方签证确认，省项目部抽查认可。

4.5 加强工期管理为加强工期管理，省项目部专门制定了工期管理暂行规定。

一是不得随意变更项目建设工期，鼓励施工单位提前完成施工任务；二是明确了工期变更理由，主要有恶劣气候影响、不可抗力的因素、征地拆迁滞后、施工图（含设计变更）到位不及时等；三是明确了变更程序，由施工单位在合同工期内提出书面请求，由监理机构审核同意后报二级项目部，二级项目部提出初审意见后报省项目部审批；四是明确了参建各方的工期管理责任；五是制定奖惩机制，对工期管理责任不履行或履行不力的责任单位，对其进行经济处罚并通报批评，对提前完工的相关责任单位进行奖励。