美国的社会养老保险制度及其改革李　俊 【内容提要】　美国的社会养老保险制度由来已久,体系庞大。

由于先天不足和后天失调,这一制度潜在的危机越来越表面化。

80年代以来,美国政府陆续实行了一些“微调”性的改革措施,但收效不大。

近年来,美国的社会养老保险制度再度成为社会热点问题,各种各样的改革方案应运而生。

【关键词】　美国　社会养老保险　改革【作者简介】　李俊,广东商学院国际贸易系。

(广州　邮编:510320)一 美国的社会养老保险制度始创于本世纪30年代。

1935年,美国国会通过《社会保险法》,并设立社会保险署,由联邦政府直接管理老年保险计划。

作为反危机的措施之一,其初衷是建立一个强制性的退休金储蓄制度,以防止年老时贫困无依。

此后,美国政府多次修正《社会保险法》,使社会养老保险的受益范围不断扩大。

1939年,允许退休者的年老配偶及其未成年子女领取福利金,并允许死亡雇员的配偶及其子女领取福利金。

50年代,自雇人员被纳入社会养老保险体系。

1956年,增加了丧失工作能力雇员的福利制度。

1965年,建立了开支巨大的医疗补助制度,帮助65岁以上的老人支付部分医疗费用。

1970年,社会养老保险福利金提高了15%,接下来的两年又分别提高了10%和20%。

1972年开始实行福利金与通货膨胀挂钩的“生活调整制度”。

1983年政府雇员也被纳入社会养老保险体系。

时至今日,老年退休、遗属、残废和老年健康保险已经成为美国社会保障体系中开支最大的一个项目。

美国社会养老保险的原则是“每一代人都为前一代人支付退休金,而从下一代人那里领取退休金。

”保险基金的来源有三个渠道:一是工薪税(Payroll Tax ),目前工薪税相当于工人收入的12.4%,雇主和雇员各负担6.2%。

二是社会养老保险信托基金的收益,目前社会养老保险体系每年收支相抵后的余额约600亿美元,这部分盈余流入信托基金,主要用于投资政府债券。

三是某些社会保险福利金的所得税。

社会养老福利金的计发有一套科学的方法,例如,按《社会保险法》的规定:劳动者年满65周岁,并在工作期间缴满10年的养老保险费,退休后可按月领取养老金。

计发养老金的比例,按指数化月平均工资为高、中、低三档。

低档工资基数的养老金支付比例为90%,中档32%,高档15%。

美国的退休养老金总体水平约为退休者原来工资的38%—40%,其中低收入者的养老金相当于原来工资的70%左右,中等收入者40%左右,高收入者24%左右。

①总的说来,目前社会养老保险体系给予老年人、受抚恤者和残疾者的福利金占联邦预算的1/5以上。

1995年,全社会有4300万福利金领取者,福利金总额3300亿美元,人均7700美元。

②二 美国社会养老保险制度的发展经历了两个阶段。

第一个阶段从1935年到70年代中期,在此期间,社会养老保险范围不断扩大,整个制度运转基本正常。

第二个阶段从1975年到现在,社会养老保险制度暴露出许多问题,对其进行改革的呼声越来越高,美国政府陆续实行了一些“微调”措施。

1995年5月,美国第四届白宫老年问题会议期间,经济发展委员会发言人劳伦斯・温巴赫说:“美国的养老金和退休制度将遭惨败,除非现在就采取步骤防止其发生。

”近年来,围绕社会养老保险问题的争论日渐增多。

世界经济与政治 1997年第11期社会保障①②《经济译文》,1997年第2期,第47页。

王爱珠:《老年经济学》,复旦大学出版社,1996年版,第207页。

争论的第一个焦点问题是为什么要对现行的社会养老保险制度进行改革。

支持改革的理由主要有:第一,许多美国人认为,从罗斯福到克林顿,历届总统都在滥用社会养老保险信托基金,因为信托基金主要用于投资政府债券,而政府债券的收益率极低,这样政府就可以用出售债券的方式“掠夺”部分工薪税,并用这笔“不义之财”来支付战争费用,修建高速公路和对外援助。

这种“自拆墙角”的做法削弱了社会养老保险制度的基础。

持这种观点的代表是凯托学会。

近年来,该学会已陆续出版了30余本书,宣称美国的社会养老保险制度“行将崩溃”,鼓噪改革。

客观地说,政府掠夺工薪税的说法有失公允,但信托基金的低收益确实是社会养老保险体系偿付力不足的原因之一。

第二,社会养老保险制度是老年人剥夺青年人的工具。

一项民意测验表明,许多35岁以下的美国人宁肯相信U FO 的存在也不相信他们退休时还能收到社会养老保险支票。

统计资料似乎也支持这种观点。

1965年以来,美国社会用于老年人的开支占联邦预算的比重从16%上升到33%。

美国65岁以上的人口占总人口的12%,18岁以下的占26%,但前者从联邦政府得到的福利金相当于后者的4倍。

目前,平均每个退休工人每年得到的福利金13190美元,相当于儿童的8倍。

①除此之外,在税收减免上也体现出这种“不公平”。

例如,一个年收入30000美元的三口工薪家庭每年要交税7000多美元,而一对同样收入的老年夫妇则只需交税690美元。

②更有甚者,老年人作为一个特殊的“利益集团”,在一定程度上左右着政府决策,并利用这种力量变本加厉地为自己谋取利益。

这种观点同样经不起推敲。

社会养老保险制度大大改善了老年人、低收入者和不幸者的经济状况,如果取消这种保险,估计将有42%的退休人员生活在贫困线以下。

老年人并没有“私吞”福利金,目前全美国有390万儿童与他们的祖辈生活在一起,有150万儿童由其祖辈抚养。

至于老年人左右政府决策的说法更是子虚乌有。

老年阶层和其他阶层在选举结构上并无明显的差异。

第三,当前,美国社会养老保险体系的长期财政平衡已被打破,因此必须立即着手使它恢复原有的偿付能力。

随着老年人口的持续增加和预期寿命的不断延长,现职人员与退休人员的比例不断提高。

1940年,159.1名就业人员负担1名退休的福利金支领人,1960年的比例是5.1∶1,1995年是3.3∶1,到2030年生育高峰期诞生的最后一代人退休时,这一比例将达到2∶1。

因此,社会养老保险系统岁入和福利金的不平衡不久将会使保险体系难以为继。

社会保险专家预计,到2013年,福利金的支领额将超过工薪税,到2019年,包括利息在内,其支付额将超过全部社会保险系统的岁入,2019年之后的适当时候,财政部将赎回储备资产用来弥补亏空,到2029年,信托基金行将枯竭,此后,仅约3/4的现已承诺的福利金可以从预计的社会保险岁入中支取。

③争论的第二个焦点问题是对现行的社会养老保险制度进行怎样的改革。

1983年,当时的美国总统里根签署了一项社会养老保险拯救法案,力求把濒临破产的社会保险制度拯救出来。

修正案中暂时冻结了某些福利项目,提高了工薪税,逐步提高退休年龄(从65岁提高到67岁),并向某些退休后仍有其他收入的人抽回一部分福利金。

除此之外,美国政府还鼓励劳动者参加企业补充养老保险,为政府分忧解难。

企业补充养老保险包括“固定交费计划”和“固定福利计划”。

前者实行个人账户制,资金有的由雇员储存,有的由雇主和雇员共同储存,在规定的限额内免税。

后者实行单位帐户制,资金全部由雇主缴纳,在政府规定的限额内(一般不超过职工工资的1%)免税。

能享受到补充养老金的劳动者,其补充养老金约占退休前工资的23%。

从80年代中期开始,美国政府还大力倡导个人储蓄,以使晚年生活得更好。

对这种储蓄政府提供税收优惠。

具体规定是每个人每年可以在2000美元的限度内存入一笔不纳税的钱,这笔钱存到他退休之后继续免税,由这笔钱派生出的利息也不付税。

但如果在退休前支用这笔钱,则需加倍交税。

然而,上述改革措施收效并不明显。

究其原因:首先,工薪税率的提高和福利金削减都已到了极限。

据估计,在今后75年内,为了保证社会养老保险体系的偿付能力,需要把工薪税率上调2.2个百分点,或者使福利金净额减少25%,显然,两种选择都难以付诸实施。

其次,由于美国是一个崇尚消费的社会,人们对个人储蓄的热情不高。

再次,近年来,美国经济低迷,企业补充养老保险规模难以迅速扩大。

最后,多年来,美国人已经习惯把享受福利视为一种权利,谁也不肯让已经到手的福利突然失去,如果要强行大幅度削减福利,必然会激化矛盾,引起社会动荡。

改革需要新的思路。

1994年,克林顿政府指定成立世界经济与政治 1997年第11期社会保障①②③《经济译文》,1997年第二期,第48页。

[英]《经济学家》1997年1月11日,第31-32页。

[英]《经济学家》,1997年1月11,第51页。

了社会保险咨询委员会,其任务是审视社会保险体系的问题并提出行动方案。

委员会由13人组成,包括工、商、学和公共部门的领导人。

委员会成员分成“三派”,并提出各自的改革计划。

计划之一:改变社会养老保险信托基金的投资对象,将其资金的40%投资于私人证券市场。

具体操作时应遵从资产组合的原则,以渐进的方式进行。

假定于2000年开始进行投资,那么大约到2005年才能达到上述40%的目标额。

从长期看,美国私人证券的年回报率为7%,而政府债券的回报率只有2.3%。

投资证券市场的“增收”效果无疑是巨大的。

由于采取的是群体投资而非个人投资的方式,所以投资的风险可以保持在可控制和可承受的范围内,而管理成本与购买少量证券的成本相比则低得多。

总的说来,把40%的社会养老保险准备金投资于私人证券市场可以在不触动社会养老保险制度基本原则的同时,将未来70年的赤字降低到工资总额的0.82%。

如果把这一举措同其他“微调”措施同时使用,就可以彻底消灭赤字。

计划之二:工人将1.6%的工资收入存入私人退休帐户,并用这笔钱投资于私人证券市场。

私人退休帐户由政府管理,但存款者对如何使用这笔钱享有一定的发言权。

退休者的福利金数量多少在一定程度上取决于投资收益。

这项计划的影响不是很大。

计划之三:将工薪税一分为三,其中的5%作为标准的养老基金,2.5%作为遗属和残废保险基金,二者组成社会养老保险“安全网”。

另外2.5%存入私人帐户,工人用这笔钱投资于私人证券市场。

与第二项计划不同,私人有权支配这笔存款并承担全部风险,也就是说实行社会养老保险私有化。

美国经济学家费尔德斯坦和考特利科夫更是乐观地估计:社会养老保险私有化可以在美国社会营造一种崇尚储蓄的文化,在今后25年内,仅此一项就可以带来0.5%的年经济增长率。

这一计划也存在两大问题。

一是风险控制问题。

一些投资者由于决策失误会导致存款余额的减少甚至枯竭,“熊市”则可能使投资者普遍遭受损失。

为此,有必要严格限定投资范围,限制甚至禁止投资于某些高风险的金融工具。

也可以参照智利等国的做法,规定必须通过私人经纪人进行投资。

同时,在退休之前,工人不得动用帐户资金,以免“寅吃卯粮。

”二是“转轨”成本负担问题。

有人在《商业周刊》撰文指出,完成由现行制度向私有化的“转轨”需要70年以上的时间。

今天的退休者和55岁以上的工人不受波及,30—54岁的工人同时从“旧体系”和“新体系”中获得“福利金”,20岁左右的工人则完全适用于“新体系”。