我国风景名胜区现状 --以黄山风景区为例（管理、建设、保护等现状，分析优劣，图文并茂，不少于5000字。

）1、引言在97年前后，因一些风景名胜区的上市在理论界引发了一场关于风景名胜区的大讨论，讨论的焦点主要是风景区上市的利与弊，后来慢慢平息。

近年来由于国内旅游的兴起，风景名胜区的经济价值显现，再度成为人们关注的热点。

民间资本也看好这一市场，纷纷向他们看好的风景名胜区暗送秋波，风景区所在地政府也心领神会，所以很多地方都是一拍即合，然而现有的风景名胜区管理模式下，众婆婆容不下这种自由恋爱。

在景区业发展滞后并成为旅游业发展新的瓶颈的今天，探讨如何通过改革风景名胜区经营管理体制，使民间资本通过合法渠道进入风景名胜区，改变风景名胜区滞后的状况是该研究的目的所在。

2、研究的必要性景区管理体制不顺是制约景区业发展的根本原因。

景区业当今成为旅游业发展的新瓶颈，是与它目前的经营管理体制不顺密切相关的。

饭店业瓶颈的解除靠的就是投资体制和管理体制的改革。

饭店业80年代中后期就对外开放，引进外资建成了北京的长城饭店、长安饭店、建国饭店;上海华享宾馆、虹桥宾馆:南京的金陵饭店;广东的中国大饭店，白天鹅饭店等8家外资饭店，成为我国对外开放、吸引外资最早、规模最大的一批项目。

此外，各地根据自身发展的需要，积极引进外资建设宾馆饭店。

到80年代末，全国共利用外资约50亿美元建设了一批旅游宾馆饭店，极大地缓解了住宿接待设施紧张的瓶颈状态，并通过引进国际先进的管理方式，大大提高了饭店业的管理服务水平，为旅游业的发展打下了基础，也在很大程度上改善了我国总体的投资环境。

可以说饭店业瓶颈的解除是与饭店业投资体制、管理体制的改革是密不可分的。

景区业成为当今旅游业发展的新瓶颈主要是由于其经营管理体制不顺造成的。

经营管理体制不足导致资本的累累碰壁景区业。

目前，是景区的经营管理体制的不足导致景区规划的滞后,执行乏力;是经营管理体制的不足导致景区投资主体的单一;是经营管理体制的不顺导致景区的政企不分、事企不分和多头管理;是经营管理体制不顺造成风景区的“多头管理、扯皮打架”的现象;是经营管理体制不顺使得景区业越来越成为影响我国旅游业进一步发展的新的瓶颈。

旅游风景区要想走出目前的瓶颈状态,必须探讨风景区的新的可行的经营管理体制。

3、我国风景名胜区经营管理体制的现状我国风景名胜区经营管理体制的现状截至2002年底,我国有国家级风景名胜区151个,省县级558个,面积.96万平方公里,占国土总面积的1%。

“由于我国目前尚未建立风景名胜区、自然保护区和国家森林公园的详细分类划分。

因此,存在一些自然保护区、国家森林公园与风景名胜区命名重叠的现象。

我国的风景名胜区是由建设部门主管的,自然保护区是由国家森林总局和国家环保局主管,而国家森林公园则是由国家森林总局主管。

这种分工管理格局导致政府主管部门大多只能从本部门的业务角度出发来认识和处理资源,难以实现“大旅游”、“大管理”的目标。

自1981年我国建立国家风景名胜区制度以来,政府对国家风景名胜区基本上没有进行财政预算内的直接投资,一般是以风景区门票不纳税或低税率,全部返还风景区的方式,视作国家对风景区保护和管理工作的资金投入。

于是各部门就占山为王,在位置优越,环境优美的地域建立各种各样的干休所、疗养院。

后来这些单位在政企分开政策的要求下,部分这种单位脱离原管理部门成为企业,自主经营,但在人员构成上却与原管理部门有着千丝万缕的联系。

还有一些单位摇身一变成了各式各样的培训中心,挂羊头卖狗肉,实属盈利性单位。

这样就导致了风景区内的经营性项目运作主体众多,主要包括风景区管理委员会、国家行政主管部门和各级地方政府,使得风景名胜区在经营管理上多家插手、政出多门、各行其是,从部门利益和局部利益出发,画地为牢,造成风景资源破坏和管理混乱。

再加上我国理论界一般都视国家风景名胜区资源为社会公共产品,由国家所有和经营就顺理成章了。

但由于我国目前经济实力有限,不得不将风景区的管理权限层层下放。

在现实中似乎谁都可以代替国家行使管理权。

到底由哪个部门代替国家行使管理权,最能发挥风景名胜区作为一种资源的社会价值和经济价值?这是在风景名胜区经营管理体制改革中必须要重新考虑的一个问题。

国家部委不也是在不断的进行调整以适应不同时期管理工作重心转移的需要吗?由于近年来国内旅游消费的兴起,使得国家风景名胜区资源的价值显化,地方政府、政府部门、当地老百姓都对风景区的开发倾注了很大的热情,风景区原有管理部门在权利受损的情况下,纷纷投书它的上级国家部委,希望通过他们所属的上级部委的权威来维持他们的势力范围。

这样就出现了目前的怪圈一方面由于景区的投融资体制的单一,资金缺乏,使景区业长期处于低水平的开发状态,且日渐成为旅游业进一步发展的新的瓶颈,另一方面资本却累累碰壁景区业。

从四川十大景区经营权的出让,到山东曲阜“三孔”文物景区经营权的转让,再到桂林阳朔核心风景区经营权的转让,再到湖北五当山经营权的转让谈判……如果不进行风景名胜区经营管理体制的改革,这里的省略号就永远不会停止。

4、我国黄山风景区现存的几种经营管理模式绝大多数风景区的管理模式目前绝大多数风景名胜区的管理还很不规范。

由于风景名胜区的面积都比较大,多数风景区都存在多个部门在同一风景区行使管理权的情况。

近年来由于国内旅游潮的兴起,风景名胜区的旅游价值显现,为了加强对风景区的管理,各地在所辖风景区基本上都成立了风景区管理局或管理委员会。

但却没有赋予风景名胜区管理委员会充分的权利去管理风景名胜区,因此,其它各相关部门如:建设部门、文物局、林业部门都纷纷插手其中。

这种管理体制导致各部门互相扯皮,只想争利益,无心思搞管理,使得这种管理模式的弊病日益显现。

上市公司的经营管理模式从九十年代中期开始,陆续有一些全国有名的风景区以经营性资产和门票专营权折价作为出资,独家或与其他企业联合发起上市。

如黄山旅游发展股份有限公司、泰山旅游索道股份公司等等。

这些上市公司都由他们的集团公司控股。

以黄山风景区管理委员会为例,1989年安徽省人大常委会通过并公布《黄山风景区名胜区管理条例》,规定:”黄山市人民政府设立黄山风景区管理委员会。

管委会主任由市长兼任。

管委会在市人民政府的领导下,主持风景区的管理工作。

管委会下设办公室、工会、政治处、计划财务处、园林管理局、规划土地管理处、经营管理处、公安局、人武部、综治办等处级机构和工商分局和交通分局等职能部门,全山的干部职工1638人。

其中干部517人,高级专业技术人员加人,中级92人,初级287人。

黄山管委会具有以下管理职能: （1）保护风景名胜资源、自然生态环境;（2）、组织实施风景区规划,合理开发风景区资源;（3）、审查监督有关的建设项目（4）、建设管理和保护基础设施及其它公共设施、改善游览服务条件;（5）、负责封山育林、植树绿化、护林防火、防治林木病虫害和水士流失;（6）、做好爱护黄山、保护黄山的宣传教育工作,（7）、管理与风景区保护有关的其它事项。

为使黄山旅游更好地进入国内、国外旅游市场,黄山风景区管理委员会于1993年将其经营性资产分离成立黄山旅游发展总公司,1996年由旅游发展总公司以其所属的十余家单位的经营性资产作为出资独家发起成立黄山旅游发展股份有限公司,1999年由黄山旅游发展有限公司(原为黄山旅游发展总公司)发起成立黄山旅游集团。

附:黄山风景名胜区的经营管理机构。

黄山旅游集团拥有黄山旅游集团有限公司和黄山旅游发展股份有限公司两家紧密型企业,并拥有黄山旅游发展股份有限公司48.5%的股权,占控股地位。

集团公司机构的设计基本上是在原风景区管委会职能部门的翻版。

这里风景园林保护部行使风景区管理委员会的职能,风景区管委会党委书记、管委会副主任、集团董事局主席兼总裁、股份有限公司董事长为一人兼任。

管委会主任由黄山市市长担任。

相对来说,将风景区经营性资产纳入上市公司进行企业化管理具有融资多元化、完善的现代企业管理体制、严格的投资决策程序、严密的投资方向监督机制等优势,可以有效地经营国有资产。

由于风景区管委会和集团公司的上层领导都是兼任的,这种新的“政企合一”的状态具有不稳定性,能否协调景区管理和经营的不同目标之间的冲突,很大程度上取决于领导人的个人能力和价值取向。

此外,经营性项目缺乏竞争机制,特有的垄断性不利于外界对他的监督。

可以说,这种模式本质上还是一种政企不分的管理模式。

5、我国当前风景名胜区管理存在的问题（1）现有的《风景区管理暂行条例》,只谈管理，不讲经营。

《条例》规定城乡建设环境保护部主管全国风景名胜区工作,地方各级人民政府建设部门主管本地区的风景名胜区工作,可以在风景名胜区依法设立人民政府,全面负责风景名胜区的保护、利用、规划和建设。

没有设立人民政府的,应当设立管理机构,在所属人民政府领导下,主持风景区的管理工作。

《条例》还规定风景名胜区规划,在所属人民政府领导下,由主管部门会同有关部门组织编制。

以上制度和《条例》的实施在当时确实起到过加强对风景名胜区的保护作用。

但该《条例》自颁布以来近二十年从未进行过修订。

其中只谈了管理,只字未提经营。

在建立社会主义市场经济体制的今天,风景名胜区在国内旅游潮的推动下,其经济价值逐渐显现,各地政府对此倾注了很大的热情,可以说,在旅游消费旺盛,景区业日益成为整个旅游产业发展新的瓶颈的今天,风景名胜区如果还是只谈管理,不讲经营己越来越不合时宜。

由于《风景名胜区管理暂行条例》内容滞后,各地越法行事的情况极为普遍,如,《条例》规定:在游人集中的游览区内,不得建设宾馆、招待所以及休养、疗养机构。

但事实上,各主管部门占山为王,利用自己的有利条件,在环境优美,地理位置优越的景区内建招待所、疗养院(培训中心)的现象极为普遍,且曾一度成为时尚。

各地为了促进旅游产业的发展,纷纷出台《旅游管理暂行条例》,其中也涉及到了风景名胜区的经营管理、规划问题。

其中有些内容在原《风景名胜区管理暂行条例》上又有新内容。

风景名胜区管理法规内容的滞后、缺乏权威,已成为当今风景区经营管理体制中存在的一个突出问题。

（2）国家所有与各级政府代管,所有权代理链条过长、产权模糊（3）部门利益导致景区的多头管理,俗称“九龙治水”由于群龙无首,缺乏统一的管理和协调,各级政府机构和单位都从本部门的利益出发,形成了在各个部门管理权限和利益分割下对景区资源占有的人为分割。

在没有建立强有力的横向协调机制的管理体制下,景区无法制定和贯彻统一的开发建设规划,旅游主管部门对景区的纵向管理职能也受到了进一步的削弱,景区内重复建设、恶性竞争不断,管理的散乱状态大大降低了景区建设对外部资金投入的吸引力。

（4）风景区内政企不分、事企不分黄山虽然在形式上建立了政企分开的经营管理模式,公司与管理机构并存,而且有的经营性项目还上市了,但两者在上层管理人员上常常是兼任的,如:管理机构一把手通常又是公司一把手,因此可以和平共处。