收稿日期:2011-01-16作者简介:姜平(1962 ),男,江苏海门人,中外领导科学研究院院长,应急管理研究院院长,从事领导科学和应急管理科学研究。

2011年第2期(总第159期)理 论 探 讨T HEO RET ICAL I NV EST IGA T IO N N o 2,2011General No 159中国特色应急管理体系的构建和完善姜 平(国家行政学院,北京100089)摘 要:构建和完善中国特色应急管理体系,应主动适应国内外形势的新变化、应急管理工作发展的新实际、人民过上美好生活的新期待,坚持以科学发展观为指导,以提高全社会应急管理综合能力为主线,以强化基层应急管理工作为重点,以健全完善突发事件预测预警预防体系、应对处置体系、恢复重建体系、社会动员和保障体系等为主要内容,大胆学习借鉴国外应急管理的成功做法和经验,形成统一指挥、结构合理、功能完善、反应灵敏、协调有序、运转高效、特色鲜明的应急管理体系,使全社会预防各类风险和危机的意识进一步增强,应对处置各种危机和突发事件的能力水平显著提高,为促进经济社会科学发展、和谐发展,为全面建设小康社会,推进中国特色社会主义事业和人类和平发展事业不断向前发展,提供坚强有力的支持和保证。

关键词:中国特色;应急管理;体系;建设;完善中图分类号:D630.8 文献标志码:A 文章编号:1000-8594(2011)02-0138-05一、中国特色应急管理体系构建和完善课题的提出预防和应对各种危机和突发事件,始终贯穿于人类历史发展的进程。

一部人类文明发展史,从一定意义上说,就是不断应对各种危机、战胜各种灾难的奋斗史。

人类社会发展到今天,由于现代化进程的加快、对资源开发利用的加深、网络通信的普遍运用、人员交往和贸易的增多等因素的影响,经济、社会和自然界都进入了一个各类突发事件发生概率更多、破坏力更大、影响力更强的阶段。

各种传统的和非传统的安全威胁相互交织,民族宗教矛盾和地区冲突不断,恐怖主义活动时有发生,难以预料的全球气候变化和难以控制的各种自然灾害频繁发生,各种事故灾难、重大环境污染事故不断,跨国重大传染病、动植物疫情传播频繁出现。

人类社会面临的各种危机和突发事件呈现了一系列新的特点和趋势。

一是高度复合化的特点和趋势。

各种危机和突发事件常常交织在一起,使得许多原本并不复杂的危机和突发事件显得越来越复杂。

应对这种高度复合化的危机和突发事件,必须以组织化、集约化、系统化的应急管理体系形态,集中各方面的资源和力量,从应急管理体制、机制、法制等各个方面予以加强,才能奏效。

过去那种 兵来将挡、水来土掩 , 头痛医头、脚痛医脚 、 零打碎敲 式的应对方式已无法适应。

二是高度叠加化的特点和趋势。

往往是一系列危机和突发事件累积以后一起爆发,各种重特大危机和突发事件越来越多,如果没有比较完备的应急管理体系,则很难应对。

三是高度非常规化特点和趋势。

一些历史上未曾发生过的,或几十年一遇、几百年一遇的危机和事件,出现的频率越来越高,其不确定性和危害性大大超过常规的突发事件。

这使得原有的各种应急管理预防、决策、处置、善后等措施面临着巨大的新的挑战。

只有建立起全过程、全方位、全覆盖的防控、应对和善后体系,处置才能取得成效。

因此,加强应急管理体系建设,实现由单项应急管理向综合应急管理转变,由注重事发后应急处置向注重事前预测预防和全过程管理转变,由政府主导应对处置向政府、企业、社会、个人共同应对处置转变,由一国为主应对向多国携手合作应对转变,已成为当今世界各国应急管理发展的重要趋势。

中国是世界上各种灾害和突发事件多发的国家。

仅2010年就发生各种灾害和各类突发事件300多万件,由各种自然灾害所造成的经济损失达5000多亿元,维护社会稳定的费用超过国防开支。

[1]一部中华文明的发展史,就是不断应对各种灾害、战胜各种灾难的奋斗史。

中华人民共和国成立以来,特别是改革开放以来,尤其是2003年发生 非典 疫情以后,中国政府从自身实际出发,学习借鉴国际经验,从建立健全应急管理预案体系、加强应急管理体制机制法制建设入手,全面推进应急管理体系建设,并在全力应对各类重特138大突发事件中,不断总结经验,探索规律,使我国应对各种危机和突发事件的综合能力有了显著提升。

经过多年的努力,我国应急管理体系已初步建立,在有力、有序、有效应对南方部分地区低温雨雪冰冻灾害、四川汶川和青海玉树特大地震,甲型H1N1流感疫情、西藏和新疆骚乱、西南地区干旱、山西王家岭矿难、甘肃特大山洪泥石流等各类重特大突发事件中发挥了重要作用,取得了令世界瞩目的成就。

但由于我国特殊的地理气候条件、自然环境和基本国情,加上目前我国正处在工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化加速发展时期,全面建设小康社会的关键时期,深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期,面临着体制转换、结构调整、保护环境、改善民生、消除贫困、维护社会公平正义等多重压力,社会利益关系错综复杂,我们面临的各种风险和矛盾前所未有,应对各种危机和突发事件任务的艰巨性、复杂性、繁重性世所罕见。

我们初步建立的应急管理体系与有效应对复杂多变的公共安全形势还不适应,与科学发展、和谐发展的要求还不适应,与最大限度地保障人民群众生命财产安全、改善民生、促进社会公平正义的要求还有差距。

突出表现在:突发事件应急管理处置体制机制法制有待进一步健全,应急救援技术装备和保障能力还比较薄弱,对一些重大突发事件预测预警能力还有待提高,城乡防灾减灾基础设施建设相对滞后,社会公众防灾避险意识和自救互救能力比较差,等等[2]。

加快中国特色应急管理体系的构建和完善,全面提升应急管理能力和水平,对于我们继续抓住和用好我国发展的重要战略机遇期,促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定,巩固和发展党的执政地位,顺应广大人民群众过上更好生活的新期待,更加奋发有为地推进我国改革开放和社会主义现代化建设,夺取全面建设小康社会新胜利,推进中国特色社会主义伟大事业,具有十分重要的意义。

二、中国特色应急管理体系构建和完善的目标取向马克思主义认为: 一切划时代的体系的真正内容,都是由于产生这些体系的那个时期的需要而形成起来的。

所有这些体系都是以本国过去的整个发展为基础的。

[3]中国特色应急管理体系的构建和完善,同样是我们这个时代和发展阶段的需要而形成起来的,同样是以我国应急管理体系的发展为基础的。

这种需要和基础,既为中国特色应急管理体系的构建和完善指明了方向,又确定了目标定位。

从外部环境看,当今世界,和平、发展、合作仍是时代潮流,世界多级化、经济全球化深入发展,世界经济政治格局出现新变化,科技创新孕育新突破,国际环境总体上有利于我国和平发展。

同时,国际金融危机影响深远,世界经济增长速度减缓,全球需求结构出现明显变化,围绕市场、资源、人才、技术、标准、综合国力等竞争更加激烈,气候变化、环境污染、贸易摩擦、民族宗教矛盾、地区冲突、文化渗透、跨国犯罪、恐怖袭击以及能源资源安全、粮食安全等全球性问题更加突出,经济社会发展不稳定、不确定、不平衡因素增多,我们面临的国际环境越来越复杂。

国际上的任何动向都会深刻影响到国内,国内发生的任何突发事件都有可能超越国界,产生国际影响。

这就要求我们在构建和完善中国特色应急管理体系时,必须审时度势、因势利导、内外兼顾、趋利避害,特别是在确立构建和完善的目标取向时,必须要有世界眼光、全球视野、战略思维,要有洞察力、捕捉力、辨别力、应变力、协调力,要始终把国家主权、安全、发展和人民的利益、福祉放在更加突出的位置。

要善于学习借鉴世界各国应急管理的先进做法和成功经验,善于统筹国际国内两个大局、两个市场和两种资源,全面推进我国应急管理体系的发展,从而使我国政治上更有影响力、经济上更有竞争力、形象上更有亲和力、道义上更有感召力,既为促进我国经济社会科学发展、和谐发展创造良好的外部环境,又为推动构建持久和平、共同繁荣的和谐世界作出应有的贡献。

从内部发展看,我国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设全面推进,工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展,人均国民收入稳步增加,经济结构转型加快,市场需求潜力巨大,资金供给充裕,科技和教育水平整体提升,劳动力素质改善,基础设施日益完善,体制活力显著增强,社会保障体系逐步健全,社会大局保持稳定,政府应对各种危机和突发事件的能力显著提高,我国完全有条件推动经济社会更好地发展,完全有能力保持社会更加和谐稳定。

但是我国发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出,经济增长的资源环境约束强化,投资和消费关系失衡,收入分配差距较大,科技创新能力不强,产业结构不合理,农业基础薄弱,城乡区域发展不协调,就业矛盾突出,腐败现象严重,社会矛盾明显增多。

特别是当前我国发展中呈现出境外国外因素与境内国内因素相互交织,社会矛盾和党内矛盾相互交织,网上互动与网下互动相互交织的复杂局面[4]。

这表明,我国经济社会发展正处于一个既有巨大发展潜力和动力,又有各种困难、矛盾和风险的阶段,正进入一个既有难得机遇又有严峻挑战的阶段。

这就要求我们,必须科学判断和准确把握发展趋势,充分利用各种有利条件,通过构建和完善中国特色应急管理体系等措施,加快化解各种突出矛盾和问题,为实现国家富强、民族振兴、社会和谐、人民幸福提供支持和保证。

从近些年的实践看,各级党委、政府坚持把构建和完善中国特色应急管理体系,作为预防和应对各种风险、挑战、矛盾和危机,促进经济社会科学发展、和谐发展的重大任务,围绕应急管理预案、体制、机制、法制,即 一案三制 建设,进行了坚持不懈的努力,开展了多方面卓有成效的工作。

一是应急管理的指导思想不断明确。

坚持以人为本,把保障广大人民群众的生命财产安全放在第一位,把加强应急管理体系建设作为全面履行政府职能,提高政府行政能力,促进经济社会科139学发展、和谐发展的重要内容和途径,全国上下防范风险和应对各种突发事件的意识明显增强。

二是应急管理预案体系基本形成。

从2006年国务院颁布 国家突发公共事件总体应急预案 以来,全国已制定各级各类应急管理预案200多万件,基本形成了一个覆盖各类突发事件,纵向到底、横向到边的预案体系。

三是应急管理体制初步建立。

以各级政府应急管理办公室成立和综合协调职能加强为标志,形成了统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主、全社会共同参与的应急管理体制架构和工作格局。

四是应急管理机制不断完善。

按照统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的要求,各级政府和各部门建立了信息通报、预测预警、处置应对、恢复重建、社会动员、跨地区跨部门协作等机制,应急管理效率不断提高。

五是应急管理法律法规逐步健全。

以 中华人民共和国突发事件应对法 的颁布实施为标志,目前,国家已有应对各种自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件的法律法规和部门规章200多部,为应急管理工作的全面开展提供了初步的法律依据和法制保障。