第一阶段：1979年联邦应急管理局（FEMA）成立，形成综合应急管
理（CEM）模式，1992年公布联邦应急响应预案（FRP）；
第二阶段：在2001年“9.11”事件后，2002年发布国土安全法，成立国
土安全部（DHS）；2004年发布国家应急预案（NRP）和国家事故管理系统 （NIMS）；
第三阶段：2005年发生卡特里娜飓风灾难，其后调查评估报告指出：美国
参与现场应急 响应功能单元
整合政府及各部门能力， 统一国家与地方同步行动
描述每个部门群组行动及 需要的资源和人员
在Oplan基础上产生并在 随现场情况而改进完善
4.现场行动方案
现场执行应急 依据Oplan在现场制定响
（Incident Action plan,IAP） 响应任务单位 应程序和任务指令
缺陷
3
（一） 7.23事件应急响应引起的思考
1. 因果关系鱼刺图
4
2. 应急响应过程中的节点事件分析
➢ 抢险现场填埋事故车辆
5
2. 应急响应过程中的节点事件分析
➢ 无“生命迹象”后，救出2岁女孩
6
3. 7.23特大事故应急响应活动解析与反思
① 救援生命是应急响应阶段唯一性目标——优先级与重要度 ② 统一指挥的一致性行动是有效应急响应的保证 ③ 事故灾难的现场保护至关重要 ④ 提高重大事故灾难应急响应中对焦点事件（Focusing
应
预防
备
恢复
准备
急
响应
准
17
4、现代应急预案体系逐渐完善
应急预案的功能层次及其特征
18
5. 应急培训演练制度化日趋成熟
综合演习 功能演练
技术演练
竞技性演习 桌面演习
专题研讨会 演习班
能力
规划或培训过程 基于讨论的演习
基于行动的演习
19
三、应急预案编制与管理
（一）基于“情景-任务-能力”的应急预案编制方法
22
（四）应急预案体系的基本结构
应急准备情景
特殊风险分析
我国应急管理形势与 应急管理体系建设
刘铁民 中国安全生产科学研究院
1
内容提要
一、应急管理面临严峻挑战 二、我国应急管理体系建设现状与国外
对比研究 三、应急管理体系建设发展愿景考量
2
一、应急管理面临严峻挑战
我国正处于重大突发事件高风险期 （一） 7.23事件应急响应引起的思考 （二） 事故灾难频发暴露公共安全系统脆弱性 （三） 系统脆弱性实质上是应急管理体系结构性
情景
情景勾画出灾难性恐 怖袭击、重大灾难和 其它突发事件的范围
、程度和复杂性
➢ 特定情景 ➢ 随机情景
任务
针对情景中描述的突 发事件特征，分析需 要完成的各种任务的
“清单”
➢ 通用任务 ➢ 职责任务
应急预案
能力
根据需完成的任务 ，建立并保持一定 水平的相关应急能
力
➢ 通用能力 ➢ 预防、保护
响应、恢复
13
（一） “一案三制”开创中国应急管理模式
1. 突发事件应急预案体系基本形成 2. 应急管理体制建设不断加强 3. 应急管理机制逐渐完善 4. 突发事件应对法基础坚实 5. 应急准备整体素质明显提高
14
（二） 应急体系建设国内外对比分析
1. 现代应急管理体系发展与前沿（FRP→NRP → NRF ）
纷等导致激烈冲突
7
海难
网络袭击
局地极端气象 工业与环境事 公共集聚
三级
条件
故
大规模工潮
7
事故（件）级 地质灾害
重大火灾
重大交通事故
合计
7
8
6
21
21
（三）应急预案功能与分类
类别
适用对象
主要用途
细化程度
1.战略级预案 （Strategic-level plans）
2.操作级预案 （Operation-level plans）
15
2. 应急管理系统结构基本形成
应急准备指南（NPG） 应急管理机构（DHS） 灾害救援与紧急协助法及相关法规 应急体系结构框架图
16
3. 以应急准备为主导的应急管理工作
应急准备 —— 建立与保持与风险相适应的能力
预防/ 减灾
恢复 重建
应急管理过程 的一个环节
应急 准备
变化
应急 响应
支撑应急全过程 的基础性行动
• 概念预案 （CONPLANs） • 操作预案 （OPLANs） 3.战术级预案 （Tactical-level plans）
中央政府为主
国家与地方政 府为主
响应和恢复的战略目标、 权限、任务和职责，确定 能力，提出绩效及考核标 准
描述政府及各部门职责、 任务和统一协调
政府应急管理 与指挥部门
各个部门和机 构
Event）处置机会（Windows of Opportunity）的把握能 力
7
（二） 事故灾难频发凸显公共安全系统脆弱性 1. 多米诺因果连锁论
A
C
P
E
D
R
I
风
过
应
应
灾
事
后
险
程
急
急
难
后
续
评
控
准
响
后
恢
影
估
制
备
应
果
复
响
A C PE
R I
D
8
2. 脆弱性是重大事故灾难主要成因和唯一可控因素
灾难风险=概率×破坏程度× 脆弱性
T+V=D
相 对 风 险
0
脆弱性
风险与脆弱性函数关系模型
9
脆弱性来源
脆弱性
自然属性 （飓风、地震、极端气象条件、疫病等） 技术属性 （工程、装备、生产公共场所经济运行等） 社会属性 （政治、文化、宗教、教育制度等） 管理环节 （应急法制、体制、机制与应急准备）
10
3. 脆弱性导致应急能力不足并影响灾变过程
有效应对
➢ 化解 ➢ 救援 ➢ 打击 ➢ 综合
20
（二）突发事件情景分类矩阵
性质 级别
自然 （N）
疫病大流行一级Fra bibliotek特大地震巨灾（危机） 飓风
技术 （T）
社会 （S）
核泄漏
恐怖袭击（爆炸、生
危险化学品泄 物袭击或核爆）
漏
暴乱
合计 7
二级 灾难级
洪水 大坝失效 森林大火
特大交通事故 种族、宗教和经济纠
空难
应急管理系统有重大结构性缺陷；2007年发布《国家应急准备指南》（NPG ）；2008年1月公布《国家应急框架》（NRF），暂停NRP，修改国家事故 管理系统，公布NIMS第二版；2009年公布《应急准备导则：地方政府应急 预案修订指南》（CPG101），在全国范围内开始组织大规模修订应急预案； 几乎同期，英、德、法、日等也开展更新完善应急预案体系工作。
环境条件（自然、技术、社会）
常 态
风
事
事
灾
危
险
件
故
难
机
恢 复
应急准备所形成的能力：预防、保护、响应和恢复
突发事件一般动力学行为规律 11
（三）系统脆弱性实质上是应急管理体系结构性缺陷
法律、制度
12
二、我国应急管理体系建设现状与国外 对比研究
（一） “一案三制”开创中国应急管理模式 （二） 应急体系建设国内外对比分析