基于政策系统理论的延迟退休政策分析一、政策出台背景我国现行的退休年龄政策自1951 年启用后一直未作实质性的改变，进入21 世纪才被相关部委重视，并开展专项调查研究，早在2008年11月，人保部社会保障研究所负责人就称，有关部门正在酝酿等待条件成熟时延长退休年龄，有可能女职工从2010年开始，男职工从2015年开始，采取“小步渐进”方式，每3年延迟1岁，逐步将退休年龄提高到65岁。

在2030年前，职工退休年龄将延迟到65岁。

2013年6月，由于就业压力等多重原因，人社部已经搁置延迟退休的思路，仅仅从研究着手，进行学术探讨。

到2013年11月，2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：研究制定渐进式延迟退休年龄政策。

（一）劳动力供求状况发生变化近年来,我国个别地区出现“招工难”“用工荒”等现象，我国的劳动力供求状况已经走出了原来的无限供给时代，虽然从全国范围内看，劳动力供给总量仍大于需求，但是专家从人口结构变化的预测上推断，未来我国劳动力供给将大幅减少，根据第六次全国人口普查结果显示，2010年我国16-59岁的劳动力人口规模达到9.3亿（数据来源：2010 年第六次全国人口普查数据资料），根据国家统计局人口与就业司的预测，在2020 年之前我国劳动力人口将不断增加，并在2020 年达到峰值，之后将出现缓慢下降。

预计到2050 年，我国15岁到59 岁劳动年龄人口将下降到7.1 亿人，比2010 年减少约2.3 亿人。

如果不从现在起就开始着手研究缓慢的延长退休年龄，有可能在不久的未来，“招工难”“用工荒”的现象将来全国绝大多数的劳动力市场上呈现出来。

（二）人口老龄化问题按照联合国最新规定，65 岁以上的老年人数量达到总人口数量的7%及以上时，该地区就进入了老龄化社会，2000 年我国65岁以上人口数占总人口数的比重就已经达到7%，从那时起我国就面临着人口老龄化的问题，而且随着时间的推移，人口老龄化程度越来越严重，到2012 年时，65 岁以上老年人数量已经达到总人口数量的9.4%。

严峻的人口老龄化问题带来的直接后果是我国社会老年抚养比的上升，2000 年我国每百名劳动者要抚养10 位老人，到2012 年已经接近13 位，2011 年，国务院新闻办公室发布的《中国的人力资源状况》白皮书提到，到2035 年我国将出现 2 名纳税人供养 1 名养老金领取者的局面。

因此未来如果不采用延迟退休政策，我国适龄劳动人口的规模将逐渐减少，劳动力供求状况将发生深刻变化，老年人的赡养问题将比较棘手。

（三）老年人提高晚年生活质量需求根据2010 年我国第六次全国人口普查数据资料计算，我国人口平均预期寿命已经达到了74.83岁，其中男性72.38 岁，女性77.37 岁。

在此基础上我国法定退休年龄却没有发生变化，有一部分老年人按照正常法定退休年龄退休后，在身体状况尚且能胜任工作的情况下，将长达十几年甚至几十年在家休养，领取和他们在职时工资待遇相差较大的养老金，由于其进入劳动力市场的时间没有达到心理预期，且考虑多年教育资本的投入以及身体素质状况良好，他们并不想“安享晚年”，而是想继续创造价值，尤其是科技教育、医疗卫生等比较看重知识积累的行业。

（四）养老保险基金紧缺问题如果把退休年龄男性提高到65岁，女性提到60岁。

则多收5年养老保险，少发5年养老金。

养老并轨后，我国更面临万亿成本的缺口，延迟退休尤显得必要和紧迫。

显然，推行延迟退休政策，主因在于缓解养老保险金的缺口。

为了继续保证养老保险基金收支总体平衡和我国养老保险制度的可持续发展，需要采取多种措施来抑制养老保险抚养比提高的趋势，而适当延迟退休年龄，就是重要举措之一，从全国来看，延迟退休可以使中国养老统筹基金一年增加40亿元、减支160亿元，减缓基金缺口约200亿元。

延迟退休可以降低国家养老金支出压力。

二、政策内容2015年12月2日，由中国社会科学院人口与劳动经济研究所及社会科学文献出版社共同主办的《人口与劳动绿皮书:中国人口与劳动问题报告No.16》发布会在北京举行。

该报告建议,延迟退休可分“两步走”:2017年完成养老金制度并轨,取消女干部和女工人的身份区别,将职工养老保险的女性退休年龄统一规定为55岁。

从2018年开始,女性退休年龄每3年延迟1岁,男性退休年龄每6年延迟1岁,至2045年男性、女性退休年龄同步达到65岁。

对于居民养老保险的退休年龄改革方案,报告建议居民养老保险的退休年龄从2033年开始每3年延迟1岁,直至2045年完成。

三、政策系统（一）政策主体1、官方的政策主体：中国共产党、人力资源和社会保障部、中国社会科学院和高校的专家团队2、非官方的政策主体：部分社会团体、专家学者（二）政策客体1、社会问题（1）我国人口老龄化程度加剧，劳动力供给已呈减少趋势，较长时期内持续的低生育率，进一步加重了劳动力紧缺的情况。

（2）老龄化社会需要大量的社会保障支出，我国老龄化人口急剧增多，对我国的养老保险基金提出了严峻挑战，需要采取有效措施缓解养老保险金缺口。

2、目标团体全体社会劳动者（三）政策环境1、社会经济状况我国已经步入老龄化社会，随着经济的持续增长和医疗卫生条件的持续改善，我国社会老龄化程度有进一步的加深趋势。

人口老龄化带来的是社会养老负担的加重，财政支出进一步增加和老年抚养比大幅提升，造成适龄劳动人口规模的减少，出现劳动力短缺的局面，限制我国经济的长远发展，同时也会造成严重的社会问题。

2、制度或体制条件（1）人口老龄化时代，延长退休年龄是大势所趋，得到了决策机关的认可和高度重视。

我国于2008年开始酝酿实行延长退休年龄的政策，经过数年的调查研究，结合中国现实情况，制定出可行性方案，并将进一步完善方案。

（2）中国共产党在十八届三中全会中明确提出延长退休年龄，在推动政策落实过程中起到了关键作用。

（3）人力资源和社会保障部在制定具体方案的过程中，多方征集尤其是以清华大学、武汉大学等高校为主的专家团队的意见，综合各方专家意见，力求政策更加科学合理。

（4）我国现有退休年龄政策已实施多年，延长退休年龄的政策在实施过程中不可避免的会触及既得利益者的利益，遭到他们的反对，导致政策推行不利或在实施过程中出现偏差，影响政策效果，这需要引起决策部门的注意。

3、政治文化（1）我国人均寿命不断延长，劳动者退休后长时间无所事事，缺乏精神寄托，易产生孤独感、无助感。

“空巢老人”已经成为当下我国一个愈发凸显的社会问题。

（2）我国经济快速发展，但与此同时，我国的文化发展及精神文明建设滞后于经济发展，造成了老年人退休后的精神空虚，使他们对自己的存在价值产生怀疑，无法实现“老有所为”。

延长退休年龄可以让他们继续在岗位上实现自己的价值。

（3）延长退休年龄会导致劳动者多缴纳养老金，少领取养老金的情况，会招致相当一部分人群的反对，这是决策制定时不可忽视的问题。

（四）政策工具1、战略管理技术延迟退休政策是基于我国目前老龄化程度加深、适龄劳动力短缺、养老基金缺口增大以及老年人精神危机等因素，由执政党大力推动，人力资源和社会保障部拟定具体的实施方案，广泛征求专家学者以及社会各界人士的意见，进行详细的调研分析之后，最终做出的决策。

2、目标管理技术延迟退休的政策分“两步走”:2017是第一步。

从2018至2045年是第二步。

从将职工养老保险的女性退休年龄统一规定为55岁到2045年男性、女性退休年龄同步达到65岁，延迟退休的两个阶段，每一个阶段都有清晰的目标和完整的规划，最终一步一步实现延迟退休的最终目标。

3、个人与家庭延迟退休政策与每一个人的利益息息相关，政策的推行需要得到公众的大力支持。

个人和家庭需要在政策的推行过程中积极配合，一方面在岗位上继续发挥余热，另一方面做好家庭养老的工作，进而可以推动政策的有效落实。

4、公众及参与听证会延迟退休政策在出台的过程中，人社部一方面听取有关专家学者的意见，拟定初步方案，一方面广泛听取公众声音，综合各方意见建议，不断修正方案，提高了决策的科学化、民主化，增加了决策的透明度，易得到大多数人的支持。

（五）政策推行的意义1、缓解我国劳动力日趋紧缺的状况延迟退休有利于开发老年人力资源,成本低,收效快,同时,老年人与青年劳动者相比,其职业生涯与企业联系更为紧密,他们的工作态度因此会更加积极。

这会在一定程度上缓解劳动力紧缺的情况。

2、有效应对老龄化问题若延迟退休,则可以延长劳动者的工作年限,降低社会总抚养比,减轻家庭养老的负担。

可以应对劳动人口比重下降,从而使我国人口红利期延长,给经济持续稳定的发展提供保障，实现向老龄化社会的平稳过渡。

3、有利于提高老年人晚年生活质量延迟退休会给老年人以新的生活方式，可以让他们在原有的岗位上继续发挥作用，重新找到自己的社会价值。

还可以摆脱原有的精神上的孤独、空虚，拥有更加丰富多彩的晚年生活。

4、缓解养老金支付压力目前我国在弥补养老金缺口时通常的途径有:提高缴费率、加大国家财政投入、扩大覆盖面等措施来进行。

但是,无论是提髙缴费率还是国家财政支持等都不是长久之计,这样做的结果一方面会加重企业和国家财政的负担,另一方面会给养老金支付账户带来风险。

延迟退休将在一定程度上缓解公共养老金体系的支付压力,从而进一步增加制度的可延续性。

邓大松、刘昌平通过对退休年龄进行敏感性分析得出来的结论是,“退休年龄每提高1%,基金缺口缩小1.949%”，由此可见，延迟退休可以缩小养老金缺口，降低政府的财政负担。