如何确保城市安全已成为特大城市需要 面对的棘手问题。为此，本文将防灾系统与 城市安全战略密切结合，研究“安全城市”的 规划理念，探索特大城市防灾规划重点，为 防灾规划的转型提供参考。
１ 特大城市安全隐患原因及致灾
因素
１．１ 特大城市存在安全隐患的原因 特大城市的地位、功能和作用与一般城
市迥然相异。特大城市是人口、产业、财富 高度聚集的地区，是现代经济社会活动最集 中、最活跃的核心地域。同时，特大城市在 灾害面前也相当脆弱。一方面，我国许多特 大城市处于地震断裂带地区、沿海台风地区 及沙漠化边缘区，属于生态环境脆弱区，自 然灾种多，影响大；另一方面，我国特大城 市的发展往往处于快速工业化时期，高层建 筑、重化工区、轨道交通、大型工程设施、重 大危险源等不断增多，使得火灾、爆炸、工 程事故、环境公害等更容易发生。由于特大
(4)防灾能力强大的城市。引导 防灾建设逐步向产业化发展，使城市 防灾从政府单向控制走向全社会参 与和市场运作相结合的道路。发展减 灾紧急救援系统，确保系统高效运行。 建设高标准的城市防灾设施，特别注 意防范潜在灾害源，在城市规划、项 目审批阶段排除安全隐患。重视防灾 综合效益的提升，为开发减灾产业提
(3)隐蔽性。例如，对常规灾害 的防御依赖固定模式，加上防灾设施 老化，使灾害潜伏期难以确定；地面 沉降等灾害系人为引发，但却表现出 自然灾害的形态。
(4)多源性。现代灾害的起源、发 生和发展由自然、环境、社会、经济、 建设等多因素造成，如地面塌陷与工 程施工、建筑密度、地下开发密切相 关。
(5)系统性。特大城市的任何一 个子系统被破坏都会殃及整个城市 的运行。如地震后供电系统被破坏， 将会影响交通、供水、能源等系统的 恢复，波及城市中心区和郊区城镇的 消防和居民生活系统，导致次生灾害 发生。
安全是现代化城市的第一要素。当今世 界的科技进步，并没有减轻各类灾害对城市 造成的损害。特大城市已成为灾害的巨大承 载体。人们对 2010 年上海 11·15 大火灾心 有余悸；对 2010 年 3·11 日本大地震和核 危机更是感同身受；也自然会联想起 2011 年 1 月一场大雪使纽约、华盛顿的交通陷于 瘫痪的情形；对 2003 年 SARS 在北京、广 州、香港等城市的蔓延，以及对伦敦大停电、 重庆天原化工厂爆炸，还有更早的“9·11” 恐怖袭击还记忆犹新……
２．３ 基于安全城市目标的规划 准则
(1)一贯性原则。安全城市作为 一种理想，必须贯彻于城市规划的全 过程。在决定城市用地发展方向，评 估总体布局结构时，安全是需要考虑 的最重要因素。无论是在总体规划、 分区规划阶段，还是在详细规划、项 目审批阶段，无论是城镇规划、开发 区规划，还是各类专项规划，城市安 全作为一种规划要求，必须贯彻于规 划工作的始终。
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２．２．２ 安全城市的核心理念 (1)全面综合的安全城市。特大
城市必须以安全城市为目标统领防 灾规划建设，同时实施规划、管理、 立法和文化的安全建设策略。安全城 市目标应覆盖城市的地上、地下、中 心城、郊区农村，体现在防灾减灾、 社会治安、生态安全、信息保障等方 面。规划师要从城市发展方向到土地 规模控制，从轨道交通、电力设施、 城际铁路、高速公路等重大工程建设 项目规划到新城、产业园区等规划的 各个层面，认知影响城市的安全要素。
(3)防灾标准较低。目前我国特 大城市的防灾设施水平与国外先进 城市相比有一定差距。
(4)侧重单体，忽视整体性。防 灾规划侧重单体工程或专项系统，与 城市总体规划不衔接，对城市的整体 性和综合性防灾要求考虑不足。
(5)防灾管理各自为政。防灾综 合管理较弱，规范或技术标准不完 善，应急管理各自为政。
(6)防灾缺乏动力机制。防灾事 业尚未实现社会化，实施防灾规划缺 乏动力机制。
体系、水系保护、生态建设等方面加 强跨界安全战略合作。
(3)重点性原则。安全城市的防 灾规划必须突出重点。要合理配置各 类安全资源，优先安排对城市发展具 有重要意义的防灾工程项目，重点抗 御对城市安全威胁最大的灾害。特大 城市在规划策略上尤其要重视人为 灾害的预防。大型化工园区、综合交 通枢纽、城市信息枢纽、供水供电设 施等是全局性、关键性的骨干工程， 应作为综合防灾规划的重点。规划应 合理把握城市危险源信息、防灾规划 量化指标、防灾技术标准、设施等级 规模和防灾区划方案等，实行分级、 分区、分层控制。
基于安全城市理念的特大城市 防灾规划技术框架
□ 金忠民
［ 摘 要］ 特大城市灾害具有放大效应、综合性、隐蔽性等特征。为应对灾害的综合特性，特大城市应 采用安全城市概念，探索安全城市的规划理念，并基于此提出城市综合防灾规划技术框架，包括城市 综合防灾规划的基本准则、总体要求、规划阶段、主要专题框架等，以求突破传统防灾规划的模式， 为防灾规划的转型提供一种思路，也为特大城市的可持续发展和安全运行提供城市规划保障。 ［ 关键词］ 安全城市；特大城市；防灾规划；规划理念；技术框架 ［ 文章编号］ 1 0 0 6 -0 0 2 2 ( 2 0 1 1 ) 0 8 -0 0 1 0 -0 4 ［ 中图分类号］ TU9 8 4 .1 1 +6 ［ 文献标识码］ A
２ 安全城市的规划理念
２．１ 审视传统防灾规划建设的 薄弱环节
从规划角度分析，特大城市传统 防灾规划建设存在一些不足，主要表 现在以下方面。
(1)缺乏安全战略研究。城市公 共安全能力建设处于被动状态，对城 市安全尚未开展综合性战略研究。
(2)忽视非传统安全因素。对灾 害的必然性认识不足，对非传统安全 因素和特大城市的新灾种重视不够。
总之，传统防灾规划建设存在重 灾种、轻综合，重临时突发性灾害、 轻长远潜在性灾害，重救灾、轻预防
的缺陷，使城市防灾在区域综合、战 略指导、资源整合、规划落地、标准 衔接等方面存在不足，与特大城市的 安全需求不适应。因此，防灾规划建 设不仅在于抗震、消防、防汛等单灾 种规划建设规模的扩大，更在于防灾 规划思路的突破。
１．３ 特大城市灾害的综合特性
由于特大城市人口密集、空间被 高度开发，其灾害形态产生了质的变 化，具有一些新的特征。
(1)放大效应。特大城市的规模 越大，现代化程度越高，灾害的效应 就越大，并越容易扩散至更大的区 域，引起连锁反应。
(2)综合性。自然灾害与人为灾 害界线日益模糊，任何自然灾害和 袭击破坏都可能引发经济社会危机。 特大城市资源的超强度开发、布局 不合理、管理不善等易产生混合性 灾害。
供空间，有效提高城市安全综合实力。 (5)灵活适其建造坚固的 抗灾硬件，不如创建能灵活适应灾 害、具有一定承灾能力的生存环境。 根据综合环境容量，合理确定城市空 间结构和规模，形成有机发展的城 市。规划应把产业结构调整和空间布 局优化密切结合，节约集约土地，管 控生态空间。同时，应考虑现状建设 条件、安全防灾背景及环境生态等， 注意用地结构的“柔性”处理，形成 良好的城市形态、合理的道路网络、 畅通的广场空间、系统的绿网水系、 适度的开发强度、适宜的建材结构 等，减轻灾害损坏程度。
(2)有应急能力的城市。应依托信 息网络，以数字化技术为手段，综合 运用各部门应急资源，统一指挥，综 合调度，联合行动，为城市公共安全 提供强有力的保障。应提高城市规划 应对突发事件的能力，超前规划城市 基础设施；按生命线保障标准配置水、 电、通讯等基础设施；充分考虑在突 发事故状态下城市重要设施的备用问 题；为交通系统、大型公共场所、空 间管理系统制订多重应急疏散预案。
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城市人口流动频繁，就业结构、聚居 区域、生活方式都具有多样化的特 征，导致公共安全问题的诱发因素也 较为复杂。
目前，一些特大城市进入了灾害 较为频繁的时期，规划工作者对影响 城市安全的因素必须高度重视。
１．２ 特大城市的潜在致灾因素 分析、判断和防范城市发展中的
潜在灾害源是规划工作的重要内容。 虽然我国各特大城市发展水平、区 位、灾情不同，但都具有一些普遍性 的潜在致灾因素(表 1)。
安全城市的建设是一个动态的 过程，必须随着城市发展和灾情变化 进行动态调整，对涉及城市灾害的各 项因素进行适应性分析。因此，应将 安全要素渗透到城市规划的指导思 想、规划目标、编制内容、编制过程 中，并整合到现状分析、指标确定、 规划方案和近期实施等工作中。
(2)区域性原则。安全城市必须 要有区域防灾视角，从区域规划出 发，着眼于城市群的资源配置、交通 布局和产业分工，分析城市灾害的关 联性，研究跨地域、跨流域的同类和 异种灾害的规律。从规划部署、防御 工程协调，到重大设施选址、交通疏 散、空间区划等都要考虑城市与周围 区域的关系，尤其在人口分布、城镇
２．２ 安全城市的概念及理念 ２．２．１ 安全的规划概念
城市规划意义上的安全概念应 建立在城市公共安全的基础上。
城市规划的本质属性是公共政 策，技术手段是空间布局。城市规划 对城市安全的研究主要体现于综合 防灾规划，涉及城市公共安全布局的 战略决策、用地安排、设施规划和防 灾标准等内容，与广义上的安全概念 相比，具有专业性特点和技术性要 求。
潜在致灾因素
主要问题
城市能源和资源紧缺
生态环境质量下降
城市防洪排涝能力削弱
城市人口结构失衡 城市建设质量事故 高层建筑防灾难题
工程结构与管线老化 危险化学品事故 通信信息事故
恐怖袭击与战争
能源消耗总量居高不下，能源安全存在隐患；水源水质下降，区 域发展与水资源协调失衡；土地资源稀缺 环境污染随郊区城镇化转移，地下水、土壤和大气污染严重；污 水处理水平低 河网水系遭填埋，区域泄洪排涝能力削弱；防洪防汛设施标准未 达标 人口增长压力增大；居住分布呈阶层分离；人口老龄化 超高强度开发易造成人为灾害；城市热岛效应显著 超高层建筑存在消防、环境变异问题；高楼幕墙老化；引发地面 沉降 环境污染导致建筑结构老化加快；水电气生命线工程老化严重 危险源分布不合理；危险化学品生产规模增大 城市对信息技术的依赖日益加深，灾害或电子袭击造成信息系统 瘫痪，危险递增 特大城市易成为恐怖活动与空袭的目标