论行政法律关系的产生袁曙宏方世荣内容提要行政法律关系的产生可分成潜在的产生与实际的产生两种形态。

两者产生的条件是不同的:前者是指在现实生活中出现了什么情况,就自然应适用规定的行政法律关系模式;后者是指在前一种情况的基础上,主体还要有积极的主张,并督促一定权利义务关系的实际运行。

作出这种区分的意义在于:它可以使人们在一定的法律事实发生后积极地按照法律规定的权利义务关系去主张应有权利,否则就不能及时有效地用法律武器保护自己;它强调了当事人的行为对实际形成行政法律关系以及对明确、固定各自权利义务并催促实现权利义务的重要性和必要性;它还可以促进行政法律关系理论的完善。

关键词行政法律关系产生袁曙宏,国家行政学院法学部教授106089方世荣,中南政法学院行政法系教授430074立法设定行政法律关系主体之间的权利义务,规定理想化的行政法律关系的模式,最终是为了使其得以实现,否则,这些设定或模式都是一纸空文。

但行政法规定的行政法律关系的模式并不等于行政法律关系的产生,更不等于行政法律关系的最后实现。

一、行政法律关系的两种产生形态行政法律关系的产生,是指因法定事由出现后,行政法律关系的主体之间按法定的权利义务模式(即行政法律关系模式)形成必然的权利义务的联系。

但这种联系又可分为应有联系和实有联系两种情况。

应有联系是指当某种条件具备后,主体双方就自然形成一定的权利义务关系,无论主体是否意识到,或者主体是否承认它。

如公民一旦取得达到应缴纳税款的收入,税收机关就与之自然形成应有的法定征纳税关系,无论公民是否知道或承认自己有应纳税的义务,或者无论税收机关是否已主张公民必须缴纳税收。

实有联系是指当某种条件具备后,主体双方在自然形成一定的权利义务关系的基础上积极主动地主张这种联系。

实有联系是有意识、有行为的联系,是人们付诸实际的联系。

在这里,将两种联系分开是有重要实践意义的。

应有联系是实有联系的基础,但应有联系是理想状态的,从某种意义上讲是理论上的联系。

有时它可以实现,如公民在双方权利义务自然形成后主动履行了自己的义务。

有时它可能永远得不到实现,如公民不知自己已得到的收入应当纳税,税务机关也不知公民已有这一收入;或者公民知道自己的收入应当纳税,但没有申报致使税收机关不知道,由于税收机关不知道而未予主张和处理,这就使双方应有的权利义务关系只具理论意义,而实际上无法实现。

实有联系是人们有意识、有行为的联系,因而是人们积极要求实现的联系,通常它能最终得以实现。

如一旦公民取得应纳税的收入,税务机关就告之应有的征纳税关系已经形成,积极主张自己的征税权利和公民纳税的义务,要求公民按法律规定履行纳税的义务,这种积极主张的行为使双方的权利义务联系成为实有的联系并促成其最终实现。

显然,实有的权利义务联系比应有的权利义务关系更重要,也更有意义。

以上述两种联系的不同为标准,我们可以将行政法律关系的产生分成潜在的产生与实际的产生两种形态。

行政法律关系潜在的产生,就是人们之间形成的只是应有的权利义务联系,即在行政法规定的某种情况出现后,人们依法应当具有的权利义务关系。

行政法律关系实际的产生,则是人们之间已经形成的实际性的权利义务关系。

过去人们研究法律关系的产生时并不区分两者,似乎权利义务关系只要产生就万事大吉,结果导致不能细致观察权利义务的产生与权利义务的实现之间的不同过程,而且对促使权利义务关系的最终实现也不能产生积极的意义。

行政法律关系潜在的产生与实际的产生在要求上是不同的。

潜在的产生只要求具备以下两个条件:第一,行政法事先规定了一定的权利义务模式以及适用这种模式的条件;第二,适用这种模式的条件实际发生。

条件一旦具备,则主体间就自然具有了模式规定的权利义务关系,即双方的行政法律关系就潜在地产生了。

实际的产生则必须要求具备以下三个条件:第一,行政法事先规定了一定的权利义务模式以及适用这种模式的条件;第二,适用这种模式的条件实际发生;第三,主体一方或双方以其行为积极主张适用这种模式,确认各自的权利义务并催促行使权利和履行义务。

主体积极主张适用某种权利义务模式的行为,如权利主体以自己的行为开始主张自己的权利和对方的义务,并催促义务一方及时履行义务。

这种主张权利可能是立即向应履行法定义务的一方主张,也可能是通过一个拥有法定权力的国家机构,借助国家权力向应履行法定义务的一方主张。

此时,行政法律关系就是实际的产生。

应当看到,行政法律关系潜在产生的条件与行政法律关系实际产生的条件之间的差别确有区分的意义。

前者指的是在现实生活中出现了什么情况,就自然应适用规定的行政法律关系模式;而后者则是指在前一种情况的基础上,主体还要有积极的主张,或者说要积极明确权利义务关系并督促一定权利义务关系的实际运行。

两者的这种差别过去人们常常不注意。

如有的学者这样表述一定的行政法律关系的产生:/严重自然灾害引起国家救济灾民的行政法律关系的产生0[1]。

笔者认为,这一说法中所指的/产生0,如果是指国家与灾民之间因出现严重自然灾害而应当具有救助权利义务关系是正确的,但如果是指国家与灾民之间已经发生了救助权利义务关系,则是不正确的。

这里就有一个未区分行政救助法律关系潜在产生的条件与行政救助法律关系实际产生的条件的问题。

以下略作分析。

适用法定的行政救助法律关系的模式是有条件的,即/法定情形0出现才应当(仅仅是应当)适用这种关系模式作出处理。

这里的所谓/法定情形0,就是指有了一定的法律事实(如发生灾害)。

但这种/法定情形0所带来的还只是/应当0适用行政救助法律关系模式而已。

这种应当性不等于行政救助法律关系实际就产生了。

在本属/应当0而当事人并不知道的情况下,行政救助法律关系就不能实际产生。

具体地讲,严重的自然灾害发生本应产生国家与灾民之间的行政救助法律关系,但仅此是否就实际上产生了国家救济灾民的行政法律关系呢?当然不是。

如在不知灾害发生的情况下,国家是不可能实际形成与灾民的救助关系的。

这时,只有当灾民报告了灾情并积极主张国家对自己的救助义务时,国家与灾民的行政救助法律关系才实际上形成。

这也就是说,能适用行政救助法律关系模式的法律事实出现,并不必然使行政救助法律关系实际产生。

如果人们不积极主张自己的权利或要求对方履行义务,这时的法律关系产生往往只是/应当如此0而不是/实际如此0,它是空洞而不具有实际意义的。

将行政法律关系潜在产生的条件与行政法律关系实际产生的条件区分开来有一定的理论与实践意义。

第一,它可以使人们在一定的法律事实发生后,不去消极等待,听之任之,而是积极按法律规定的权利义务关系去主张自己的应有权利,否则就不能及时有效地用法律武器保护自己,也可能会因此失去实际形成权利义务的时机,如延误了法定期限,错过了时效等等。

第二,它强调了当事人的行为对实际形成行政法律关系的重要性,引导我们注重当事人的法律行为对明确、固定各自权利义务并催促实现权利义务的必要作用。

行政法规范对权利义务关系的规定不可能自动实现,它必须通过人们的法律行为,如果不能看到这一点,就会出现错误的法律实践。

第三,它可以完善行政法律关系的理论。

由于产生行政法律关系的两种形态在条件上有一部分是一致的(即都以一定的法律事件与法律行为为条件),有一部分则不一致(实际产生的条件有时需要主体的积极主张行为)。

从理论上对这两种形态予以正确认识并加以区分,是有益于行政法律关系理论科学化的。

行政法律关系的实际产生,强调主体在条件具备时对法定权利义务关系的实际主张,而不是强调主体对权利义务的应当享有。

这样它必须依靠主体的积极态度和行为来体现。

有时没有主体的这种态度和行为,是无从反映主体与他方实际上具有一定的权利义务关系的。

行政法学界长期认为,法律事件与法律行为都能使行政法律关系形成。

笔者认为这不够清楚。

事实上,法律事件并不能使行政法律关系实际上形成。

法律事件是不以人的意志为转移的客观事件。

这类事件出现后,只能使行政法律关系的实际产生成为可能。

如5中华人民共和国人民警察法6规定,人民警察有义务参加抢险救灾。

在这里,灾害、险情的发生就是法律事件;一旦这种法律事件出现,就符合了行政法对人民警察与受难者之间行政法律关系的规定。

但这并不是这种行政法律关系的实际产生。

行政法律关系的实际产生还需要主体开始有履行义务的行为,或主张权利的行为。

如果没有这种行为,行政法律关系仍没有实际运行,仍只是处于理想的、潜在可能的状态。

行政法律关系的产生从另一角度看也是行政法律关系预定模式被适用的结果。

如前所述,行政法律关系的模式是行政法对在何种情况下将形成何种权利义务的状况的规定。

它只是一种具有普遍适用意义的样板格式,是静态的,没有具体化和人格化。

行政法律关系的产生就是行政法律关系模式的适用,换言之,是行政法律关系模式在现实中的具体化、人格化。

当然,行政法律关系的产生与行政法律关系的实现也有不同。

行政法律关系的产生是行政法律关系模式中的权利义务对具体人的落实,而行政法律关系的实现是行政法律关系模式中的权利义务被最后行使或履行完成。

行政法律关系的模式与行政法律关系的产生也有联系。

其联系在于,行政法律关系的模式是行政法律关系产生和实现的依据和指示样式,前者与后两者在内容上是重合的。

但很明显,从行政法律关系的模式到行政法律关系的产生有一定距离,行政法律关系的模式被适用后就使行政法律关系得以产生,这就需要了解行政法律关系模式的适用问题。

二、行政法律关系模式的适用(一)适用行政法律关系模式的条件法律所规定的法律关系的模式是多种多样的,这些不同的模式分别针对不同的生活现象。

对这些法律关系的确定通常是总结过去已有的社会生活的原形而来,同时更是对未来社会生活的预见和指引。

那么,只有当某种社会生活现象出现时,才能适用相应的行政法律关系模式;只有当一定的社会生活现象出现时,才能对照已定的法律关系模式看是否一致并进而适用该模式。

这就是说,一定的社会生活现象出现,就是适用一定的法律关系模式的条件。

行政法设定的法律关系模式在何种社会生活出现的情形下可以被适用,通常行政法要作具体规定。

行政法的这些规定总称为法律事实,它包括法律事件和法律行为两种情况。

1、适用行政法律关系模式的法律事件一般认为,法律事件包括社会事件和自然事件[2],都是不以人们的意志为转移的事件。

社会事件即社会变革,自然事件是自然的变化。

但社会变革和自然变化发生后能否都适用现存的行政法律关系的模式呢?笔者的回答是否定的。

适用现存行政法律关系模式的通常是自然变化而不是社会变革。

社会变革为什么不能成为可适用行政法律关系模式的法律事实?笔者认为,这是因为社会变革一般不属于预定的行政法律关系的模式,相反,社会变革往往要打破原有的行政法律关系模式。

社会变革引起社会制度的根本性变化,这种变化要超出既定行政法律关系的模式。