• （1）弱国家、弱社会型的结构。 • （2）“弱国家—强社会 ”结构。（社会 中心论）这种模式的核心概念是“公民社会”说，主
张在自由主义的体系中，通过市场对社会中介实行自我约 束和管理。
• （3）“强国家----弱社会”结构。（国家中 心论。） • （4） ）“强国家----强社会”结构。
13.2理论建构:行政与自治的均衡
社区制的特点
• 1、在管理理念上，变管理为服务。 • 2、在管理形式上，从强调行政控制到强调居民 参与。 • 3、在管理目标上，强调政府与社区的合作。
第二节 当前中国城市社区管理体制中 的问题
一、中国城市社区管理体制改革中出现的问题：
（1） 政府职能转变滞后于社区自治的发展。 （2） 随着大量行政职能的上交，城市管理体 制下的许多权力、经费和资源一并收 回，社区服务工作面临缺乏资源的局面。 （3） 大量行政管理职能上交，工作量骤然增 加，市区政府职能部门对此局面不理解、 不适应。
13.3体制建构:双中心互动体制
3、街道办的改革思路：保留、精简，剥离 专业管理职能，塑造沟通平台.
（1）主张将街道办建成一级政府。 （2）取消街道办事处，实现二级政府，二级管理 （3）维持现状、稍加调整。
三种思路
13.3体制建构:双中心互动体制
3、街道办的改革思路：保留、精简，剥离 专业管理职能，塑造沟通平台.
• 讨论：你如何认识鲁谷社区在城市基层管理体制上取得的突破？
思 考
题
1、在我国社区管理体制改革中，如何理解街 道与社区的关系及改革方向？
2、基于实践比较,思考与论述中国社区管理 体制的改革之路?
政治动员
经济发展
社会控制
（二）单位制的后果
• 1．总体性社会
• 1949年后大陆建立起的是一个总体性社会，即一 种结构分化程度很低的社会。
• 2．依赖性人格
• 首先，在单位制度下，国家控制的资源通过单位 来调配。对于单位成员来说，单位是生活福利的 唯一来源 。 • 其次，单位制还限制了其成员的生活空间。
2、行政与自治的两元均衡
管理体制改革的基本思路 : 依据我国各城市中社 区的特定自身资源，在政府行政管理与社区自治 之间实现权能的均衡配置。社区管理不应是国家 的单中心主导，而是国家与社会之间有分工的双 中心互动，政府应履行起社区建设的“掌舵”功 能，社区则应逐渐地履行社区建设的“划桨”功 能，两者通过沟通形成双中心互动的复合体制。
二、身陷困境的街居制
• 在计划经济体制时期，我国对社会的管 理以单位制管理为主，以基层地区管理 为辅。 • 地区管理主要是通过街道办事处和居民 委员会这两个行政建制的组织来开展工 作，通称为街居制。
（二）街居制的现实困境
• 1．职能超载 • 首先，单位制的瓦解导致单位职能的外移，要 求街居来承接。 • 其次，随着人口的老龄化、无单位归属人员以 及外来人口的增多，给街居增添了更多的管理、 服务工作。
2．职权有限
• 从街道办事处来说，区级政府及各职能部门的“漏斗 效应”将大量的事务“漏”到街道一级，但街道办事 处却没有相应的法定地位和权力来承接这些事务，只 能受制于各职能部门的委托或充当行政职能“传递者” 的角色。 • 从居民委员会来说，其工作人员的津贴、办公经费、 活动开支等都是经由街道下拨控制，居委会一般没有 财务支配权，而街道可以擅自占有居委会的财产或收 益，居委会的支出项目要由街道办事处批准。 • “指导”为虚，“命令”为实，“上下级”关系色彩 浓厚
•
总而言之，无论是完善“街道”职能，还是 取消“街道办”，或是将“街道”建成一级政 府，都不可能脱离中国的宏观体制而自行其是。 如何正确处理政府与社会之间的关系，是“街 道”管理体制改革成败的关键。如果解决了 “政府本位”还是“社会本位”、“全能主义” 还是“专能主义”、“政府管理社会”还是 “政府服务社会”等问题，采取哪种“街道” 改革方案自然也就迎刃而解了。
（1）保留街道办， 改革街道管理体 制和组织体系。
街道不再作为一级准政府组织， 而定位成市区政府与社区之间 沟通联系的平台，市区政府进 行城市综合治理的一个整合资 源、联合行动
3、街道办的改革思路：保留、精简，剥离 专业管理职能，塑造沟通平台：
坚持街道办事处作为政府派出机 构的职能，进一步明确街道办事 处的职责定位。街道办事处的主 要职责是：根据区政府的授权， 统筹辖区发展，监督专业管理， 组织公共服务，指导社区建设。
三、社区制
• 1986年，民政部为推进城市社会福利工作改革，争 取社会力量参与兴办社会福利事业，并将后者区别 于民政部门代表国家办的社会福利，就另起了一个 名字，称之为“社区服务”，由此引入了社区概念。 • 1991年民政部为了开拓民政工作又提出“社区建设” 概念。 • 2000年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发 了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》 （23号文件），这是指导我国城市社区建设的纲领 性文件。
一、走入历史的单位制
• 单位制是新中国成立后社会管理的产物，单位 是适应计划经济体制而设立的一种特殊的组织 形式，具有政治、经济与社会三位一体的功能。
• 单位制的形成具有历史背景，在当时起到了重 要的社会整合作用，但也带来了制度性的后果， 造就了总体性社会和依赖性人格。
(一) 单位制的功能
单位制的功能
重点问题
当前我国城市社区管理体制中的历史与 问题
社区改革的理论基础 社区改革的体制建构思路 街道办改革思路
第一节 我国社区管理体制的历史沿革（增 加内容）
• 我国社区管理体制演变经历了两个阶段： • 第一阶段： “单位制”为主、以基层地区 管理（“街居制”）为辅的管理体制。 • 第二阶段：“社区制”的管理体制。
第13章 中国特色的社区管理体制的构建
双中心互动
政府应履行起社区建设的“掌舵”功能，社区则应逐渐地履 行社区建设的“划桨”功能，两者通过沟通形成双中心互动 的复合体制。
行政与自治的均衡
社区管理体制改革的基本的思路应是,依据社区的特定自身 资源(经济发展水平、社区自治能力、政府公共管理能力)， 在政府行政管理与社区自治之间实现权能的均衡配置。
（2）剥离街道 办事处专业管 理职责，推进 政府部门专业 管理到位。
• “街道”管理体制改革的未来出路在哪里？
• 笔者认为主要在两个方面： • 一是政府职能的转移。目前政府管理体制的改革往往是 职能下移而非外转，由于“漏斗效应”，导致“街道” 不堪负担。然而，政府管理重心的下移并不等于政府职 能的转变。政府职能转变是适应市场机制的要求，对政 府角色、管理范围、管理权限的重新定位，而不是城市 政府的职能与任务在各级政府内部的转移。 • 二是社区自治能力的成熟。“街道”改革需要社区具有 承接“街道办”职能的能力，需要社区自治功能成熟的 支持，因而在“街道”体制改革过程中，必须大力培育、 发展居民自治组织和民间组织，加强社会建设，促进社 区自治功能的成长。
（三）单位制的崩溃
• 改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的 逐步建立, 包括个体私营经济在内的各种经济成 份获得快速发展，社会结构不断分化，城市社 会发生了根本性变革。 • 在社会转型的大背景下，单位制整合社会的组 织功能日益弱化。这些都使得单位制失去了生 存的土壤，不得不走向崩溃瓦解的地步。 • 但是，单位制的瓦解并不就消除了依赖性人格。
13.3体制建构:双中心互动体制
2、自治：社区划桨。
（1）社区工作队伍的专业化保障机制 （2）按照“政社分开”原则，将属于社会 管理的事务交给社区管理。. （3）政府管不过来、需要社区协助管理 的行政事务应转移给社区，由社区协助 管理。 （4）社区建设的财政保障机制。 （5）健全社区组织管理法律制度。
3．角色尴尬
• 街居组织处于政府和居民之间，但从目前的情 况来看，街居倾向于政府一边，变成了政府的 “脚”，只是被动地执行市、区一级政府下派 的任务。 • 居委会群众性自治组织的地位实际上被虚化， 居委会除了按照居民委员会组织法规定的日常 工作外，还要承担区、街道各部门交办的名目 繁多的工作任务，实际上居委会变成了各级党 委、政府部门工作的承受层、操作层和落实层， 整日忙于应付，“上边千条线，下面一根针”。
案例讨论：北京石景山区鲁谷社区
• 我国目前城市里社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调 整的居委会辖区，可鲁谷社区却是脱胎于街道办事处，下辖20个居委会， 可谓是个“大社区”。此外，虽然其行政职能相当于一个街道办事处，但 却正在从街道办事处的“全能政府”向新型社区的“有限政府”过渡：与 一般街道办事处17个科室相比，鲁谷社区内设机构仅有4个科室；公务员编 制为39人，比原先减少了57％；职能减少了28项。 10月12日，鲁谷社区又诞生了北京市第一个街道办事处级的群众性自治 组织———鲁谷社区代表会议。社区代表的产生过程采用了直选方式。 社区代表会议选举产生的社区委员会是社区代表会议的常设议事协调 机构，下设6个专业工作组：社区服务和社会福利、治安和人民内部矛盾调 解、文教体卫、环境和物业管理、医疗和计划生育、社区共建和协调发展。 到11月13日，由社区代表会议、社区委员会、各居委会和社会中介组织 组成的鲁谷社区自治工作体系初步形成，并开始运行起来。 社区党工委、行政事务管理中心、社区代表会议“三驾马车”共同管 理社区。
13.3体制建构:双中心互动体制
1、行政：政府掌舵
政府职能部门直接向社区派出机构或人员受理和处理 行政事务，采取一插到底的垂直管理方式，把管理和 服务送上门
职能部门在街道设立分支机构或派出人员，或者在街道设 各职能部门人员集中办理业务的社区服务大厅
一，
二，
三，
在市区一级建立各部门集中办理业务的政务中心，并与职 能部门开门办公相结合，有些事务可以让居民直接上政务 中心去办理，有些难以集中的事务则留在职能部门让居民 上门来办理。这样，在社区、街道和市区三个层面都可建 立起职能部门独立承担行政职能的新方式