解读PPP项目合同要点
作者：周兰萍
来源：《项目管理评论》2016年第05期
PPP项目合同作为项目合同体系的基础与核心，是政府与社会资本长期合作关系的纽带。如何合理设置合同条款，无论是政府方还是社会资本方均应当对此引起高度重视。本文对PPP 项目合同的核心条款逐条梳理，并重点提及示范条款，希望对PPP项目合作各方草拟PPP项目合同提供帮助。
PPP项目合同概述
在中标通知书规定期限内，由中选社会资本或PPP项目公司与政府方（本级人民政府或项目实施机构）共同签署PPP项目合同。双方通过PPP项目合同的协议约定形式，明确项目全生命周期范围内的权责利关系：经政府方授予，中选社会资本或项目公司获得对PPP项目的经营权利，由此实现对项目的经营维护、获取“收费”或“补贴”的权利、承担运营维护的义务；政府方因签署《PPP项目合同》而实现向社会公众持续、稳定提供公共产品或服务的职能，亦因此而负有支付“补贴”、配合项目运营等义务。因此，政府方和社会资本方开展PPP项目合作过程中，应当重视通过合同约定方式明确彼此权责关系，合理分配与分担项目风险，稳定双方长期合作关系的基础，实现合作共赢。
PPP项目合同核心条款
项目合作范围及合作期限
项目合作范围
PPP项目合作范围属于PPP项目合同的核心条款，主要明确PPP项目合作各方针对具体的PPP项目在哪些事项上即将开展合作、建立合作关系。项目的合作范围可包括设计、投融资、建设、运营、维护、移交中的一项或多项。
示范条款：
项目的合作范围为由中选社会资本或PPP项目公司负责本项目的投融资、设计、建设、运营维护、移交等工作。具体范围如下。
1.项目的投融资范围；
2.项目的设计范围；
3.项目的建设范围；
4.项目的运营维护范围；
5.项目的移交范围；
6.其他。
项目的合作期限
在PPP项目的实际操作层面，针对项目合作期限条款的设置，存在两种做法：单时段合作期限、双时段合作期限，并在项目合同中就合作期限延长、终止等事项予以明确。
项目的用地条款
土地使用权的取得
符合《划拨用地目录》的PPP项目用地可通过划拨方式取得项目用地。根据《土地管理法》第54条和2010年10月22日施行的《划拨用地目录》（国土资源部第9号令）规定，城市基础设施用地、公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，可以划拨方式取得，但应当经县级以上人民政府依法批准。
不符合《划拨用地目录》的PPP项目，应当以招标、拍卖、挂牌、租赁以及作价出资或入股等有偿方式取得项目用地，具体方式取决于项目本身的特点以及项目所在地的土地管理实践。
若项目用地被国土部门认定为经营性用地的，则需要通过招标、拍卖或者挂牌等方式取得；若项目用地被国土部门认定为非经营性用地的，则一般可通过协议出让方式取得。
不符合《划拨用地目录》的项目，除了招拍挂方式外，亦可通过租赁方式取得项目用地。租赁方式取得项目用地的，需要注意PPP合作期限与土地使用权租赁期限不一致的风险处理。若是PPP合作期限长于租赁年限的，尚有租赁期限届满后的续租风险问题，在PPP项目合同中对此风险应当做出预先防范安排。
政府还可通过以项目所占用的土地使用权作价出资或者入股方式为项目用地提供支持。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后实施。
项目土地使用权的用途及限制
由于PPP项目合作范围内的土地使用权是专门用于PPP项目的建设及运营等实施事项，不能从事其他任何的经营性活动。同时，如利用项目自身资产（包括设定土地使用权抵押等方式）融资的，在PPP项目合同中将包括土地使用权在内的项目资产抵押或者质押仅设定以本项目融资为目的的，需排除其他用途。
项目融资条款
PPP项目实践操作中，政府方一般要求由社会资本主导、项目公司负责项目融资，项目融资风险的控制对于PPP项目的成功运作非常重要。项目公司作为PPP项目的特殊目的公司，负责项目的具体执行包括对外融资事项。在PPP项目实践中，多以项目公司完成融资交割作为合同生效的前提条件之一，并且以项目公司为主体对外融资时，其资产状况等财务指标会影响其主体信用评级，对于项目融资成本会产生直接的影响。所以，PPP项目资产归属是PPP项目合同中涉及项目对外融资的重要条款之一。
示范条款：
在本项目合作期内所形成的资产及其所有权归中选社会资本/PPP项目公司所有。合作期限届满或提前移交的，中选社会资本/PPP项目公司按照合同约定获得合理收益或合理补偿后，项目资产及其所有权移交给政府方指定接收机构，并依法办理相应的资产及其所有权转移手续，由此产生的费用依法分担。
项目的建设条款
项目设施的建设条款并非所有PPP项目合同的必备条款，但是，对于新建类（BOT）或者改建类（ROT）的PPP项目，项目设施的建设条款则属于项目协议的核心条款。项目设施的建设包含两部分：项目设计和项目建设。
项目设计
项目设计根据项目类型不同，可能会分为方案设计、初步设计和施工图设计阶段。对于项目设计的责任主体，通常属于双方在PPP项目合同中的约定范畴。常见分工为：方案设计由项目发起人负责，初步设计和施工图设计由项目公司负责。同时，在PPP项目合同中亦对设计标准、设计文件的审查等相关设计条例做出明确约定。
示范条款：
1.项目设计的责任主体：在PPP项目合同生效后，中选社会资本/PPP项目公司应当按照法律、法规和工程建设强制性标准负责编制本项目的初步设计和施工图设计，完成全部设计工作。
2.项目设计的审查：设计文件完成后，中选社会资本/PPP项目公司应当组织有关专家或者委托有相应工程咨询或者设计资质的单位，对设计文件进行审查并出具审查意见。由中选社会资本/PPP项目公司将设计文件及审查意见报请政府主管部门审查批准或备案，在政府主管部门未完成审查及批准或备案前，中选社会资本/PPP项目公司不得进行项目的施工建设。