如何执行政策是公共政策的许多环节中一个非常重要的组成部分。

强而有力的政策执行能力可以保证乡镇政府去实现政策精神和政策目标，也能够保证政府合法度和公共信任。

总所周知，乡镇政府处在整个政府体系的最底层，因为它们是直接面向最广大的人们群众的，尤其是农民群众，政策执行力的有效性从某种程度上直接影响到广大农村社会的稳定和发展、以及社会的进步和和谐。

实际上，当前如果我们国家的很多政策要得到切实地落实，乡镇政府的执行力度是关键。

所以，研究当前乡镇机构政策执行不到位的原因及相关对策尤为重要。

本文以乡镇政府为重点研究对象，探讨它们在政策执行力上面的缺陷，并对相关缺陷提出相应的对策。

从内容上看，主要分为四个部分。

第一部分是乡镇政府执行力的理论分析，包括相关概念的界定和乡镇政府执行力问题的相关理论。

第二部分是乡镇政府执行力不足的表现及其成因分析，主要是探究乡镇政府政策执行存在的问题和乡镇政府政策执行存在问题的原因分析。

第三部分是提高乡镇政府执行力的对策建议。

强化执行意识，提高乡镇政府执行者的素质和能力，以及加强乡镇政府政策执行力的机制建议。

第四部分是文章的总结。

关键词：乡镇政府，政策机构，原因，对策摘要 (1)目录 (2)第 1 章乡镇政府执行力的理论分析 (3)1.1相关概念的界定 (3)1.1.1乡镇政府的内涵 (3)1.1.2基层政府执行力的内涵 (3)1.2乡镇政府执行力问题的相关理论 (4)1.2.1委托—代理理论 (4)1.2.2服务型政府理论 (4)第2章乡镇政府执行力不足的表现及其成因分析 (6)2.1 乡镇政府政策执行存在的问题 (6)2.1.1执行效率低下 (6)2.1.2执行程序机械复杂 (6)2.1.3政策执行异化 (7)2.1.4执行方式简单粗暴 (7)2.2乡镇政府政策执行存在问题的原因分析 (7)2.2.1 政策执行机制不完善 (7)2.2.2政策执行主体素质不高 (8)2.2.3缺乏健全的政策执行监控制度 (8)2.2.4政策认知缺陷 (9)第3章提高乡镇政府执行力的对策建议 (10)3.1强化执行意识 (10)3.2 提高乡镇政府政策执行者的素质和能力 (10)3.2.1 提高乡镇政府的人员“准入门槛” (10)3.2.2加强对乡镇政府人员的培训 (10)3.3加强乡镇政府政策执行力的机制建设 (11)3.3.1 完善乡镇政府决策机制 (11)3.3.2畅通政策执行的信息沟通机制 (11)3.3.3完善政策执行监督机制 (12)3.3.4建立政策执行力绩效评估制度 (12)第4章总结 (14)参考文献 (15)乡镇机构政策执行不到位的原因与对策研究第 1 章乡镇政府执行力的理论分析1.1相关概念的界定1.1.1乡镇政府的内涵乡镇是农村和小镇的统一称呼，我国在乡镇设有最为基层的的政权和行政结构。

乡镇政府作为农村与城市之间的连接者，在包括农村及整个国家的经济发展和社会发展中起着基础作用。

总所周知，我们国家在一定范围的农村、小镇和城市范围内设置的最为基本的行政机构就是乡镇政府。

平常提到的乡镇政府包括了两个方面的含义：一方面是指在一定的条件下，国家在乡村(包含了集市)设立的行政机构，可以叫做乡人民政府，通俗称作乡政府；按一定的条件在镇上设立的政府机关，就叫做镇政府。

乡政府和镇政府统一称为乡镇政府。

总之，乡镇政府是乡镇人民代表大会的执行机关，是最为基础的行政机关；依照党的路线、方针和政策以及国家规定的法律和法规，乡镇政府直接领导着农民的政治、经济、文化和其他有利于农村各方面发展的事业。

由于我国特殊的地理环境，农村人口占到国民人口总数的绝大部分，所以管理好乡镇政府就是对祖国大部分地方政策执行的落实。

1.1.2基层政府执行力的内涵在中国，乡镇政府是最为基本的农村基层政权组织，作为最为基层的行政机关，乡镇政府的工作性质是直接的，由于直接面对的广大农民群众，乡镇政府开展工作的情况直接地影响到党和政府在普通人民群众心中的威信和地位。

然而乡镇政府组织的工作非常复杂，既要落实好上级政府提出的各项政策、方针和决议，又要反馈老百姓的建议和提议，这其中存在的难度和复杂性可想而知。

作为国家基层组织中的重要一员—乡镇政府，能根本保障我国的行政体系得到正常的运行。

作为我国广大农村地区的最为基层的政府，乡镇政府的职能涉及到对乡镇政治，经济文化等一系列活动进行有效地管理。

乡镇政府执行力的好坏直接影响到是否能够贯彻和落实国家的各项规划和政策。

及时发现并且解决乡镇政府本身存在的各种弊端，保证上级乃至中央政府的政策得到落实，是我国全面建设小康社会的迫切需求。

因此，乡镇政府的执行能力必须以实际为本，通过调度各种组织资源、将各类资源最大化地利用，把上级政府和普通老百姓的需求最有效率地完成。

1.2乡镇政府执行力问题的相关理论1.2.1委托—代理理论委托—代理理论在20世纪70年代由罗斯(Ross)、詹森(Jensen)与麦克林(Meckling)最早提出来。

根据詹森和麦克林的定义，委托代理关系是指一个或多个行为主体指定、雇用另一个或一些行为主体为其提供服务，同时授予后者一定的决策权利，并依据其提供服务的数量和质量支付相应的报酬。

授权者就是委托人，被授权者就是代理人。

在标准的委托—代理理论下，由于代理人具有“私人信息”，代理人可能出现因追求自身利益而与委托人利益相冲突的“败德行为”（Moral Hazard）和“逆向选择”（Adverse Selection）。

我国中央政府与地方政府，上级政府与乡镇政府正是委托—代理关系，在政策执行过程中，乡镇政府对上级政府的信息很了解，但乡镇政府的信息却不容易被上级政府所掌握，乡镇政府的政策执行行为易受其自身利益影响，因此，委托人必须强化对代理人的监督和约束机制，同时也要加大激励力度，增加代理人采取不道德行为的机会成本。

委托-代理理论为揭示乡镇政府在公共政策执行中存在的问题提供了依据，为改进地方政府的的政策执行体制提供了理论指导。

上级政府与乡镇政府之间存在的委托代理关系主要表现在以下两个方面：1.在信息结构上，处于官僚体制基层的乡镇政府比上级政府更贴近社会生活的现场，对本地区的经济社会发展状况比较了解，与当地微观社会经济组织的联系也更加紧密和直接，上级政府在信息获取上不如乡镇政府，乡镇政府处于信息优势地位。

2.在行为目标上，中央或上级政府征求更大区域的经济发展和社会福利最大化，然而分权化改革使得包括乡镇政府在内的地方政府的独立利益越来越明显，也拥有了更大的与上级政府博弈的能力，从而使乡镇政府有更强的动机扩大并增强自身的能力，使执行行为可能偏离上级政府委托的初始目标。

1.2.2服务型政府理论所谓服务型乡镇政府就是以“管理就是服务”为根本理念，以社会和大众为主要导向，以社会管理和公共服务为核心职能，以实现经济社会和人的全面和谐发展为根本任务的现代乡镇政府。

③它以为农民提供优质的公共服务作为根本宗旨与存在的价值基础。

建设服务型乡镇政府，就是要求乡镇政府树立以农民为中心的服务理念，以能否维护农民利益、提高农民生活水平作为政府工作的出发点和落脚点，“真正做到……以公众的期望决定策略设计的蓝图；以公众的需求决定服务的内涵和方式，以公众的满意度衡量政策执行的成效，以公众的评价决定政策变迁的方向”④。

这就是说，乡镇政策应致力于提升自身的政策执行力，以更好地为广大农民提供公共产品与公共服务，满足乡村的公共服务需求。

当然，服务型乡镇政府建设需要乡镇政府工作人员思想素质的提高来达到，是一种长期而艰巨的任务。

第2章乡镇政府执行力不足的表现及其成因分析2.1 乡镇政府政策执行存在的问题2.1.1执行效率低下乡镇政府在政策执行过程中往往会出现执行效率低下的现象，这主要表现在以下两个方面:第一，政策执行意见不统一。

关于如何有效执行一项公共政策，是乡镇政府必须要考虑的事情。

然而在现实中，一些乡镇政府职能定位不清，分工不明确，往往在执行上级政策时就容易形成责任推楼或多头领导的现象，造成执行意见难以统一，执行工作效率不高。

根据我们前面的分析，在D镇中，副科级以上的领导人数共有22人，约占全部行政人员的40%，而且这些领导干部的素质参差不齐，在对待执行上级政府政策的时候，大家的意见很难统一。

该镇的一位副镇长向笔者透露，去年，镇里的几套领导班子集中开会讨论该镇一个化工企业污染治理的问题时，到底是强力执行国家环保政策还是应付检查以维护地方经济利益，会议上大家就未能达成一致意见。

其实，在江西乃至全国不少乡镇可能都存在这种现象，官多兵少，“坐班”的多于做事的，政策执行过程中应付检查、推卸责任或多头领导，最终导致执行意见很难统一。

第二，政策执行环节过多。

政策的贯彻落实需要经过一定的执行环节，然而，执行环节过多、手续过于复杂的话，将不利于政策的有效落实，更有甚者，可能会损害政策利益人的利益，最终阻碍政策目标的实现。

一些乡镇政府部门往往管得多，真正为农户服务、帮助企业排忧解难的少，以至于政策到达乡镇后，却很难落实好。

还有一些乡镇的领导片面强调政策性和原则性，为了总结执行政策的所谓最好方式，往往把大量的时间浪费在文山会海和无休止的会议讨论上，最终导致错过最佳的执行时机，贻误执行工作。

某些乡镇在执行国家粮食直补等惠农政策时就遇到一些类似的问题，在补贴发放手续上，镇政府执行人员和村干部要入户逐户登一记、逐户核实、制订账卡表册，并张榜公示，然后还要层层报批、层层督查、层层验收，这给基层干部增添了很大工作压力，也给农民群众带来了诸多麻烦。

2.1.2执行程序机械复杂所指执行程序机械复杂，主要是指受计划经济的影响和，有些乡镇政府分工不明确、职责不清，执行流程过于复杂，甚至乡镇政府人为的为执行设立障碍，其目的不是为了保障权力行驶的合理合法和有效，而是为了满足各自的利益。

比如说，解决一个问题或者要想办一件事，常常要提出报告、向上呈递、上级批办、部门主办、主办部门代为拟稿、有关部门会签，再转上级承办部门签收、审稿、与其它一些部门协调、沟通，然后再审批、付印、分发等等，不盖十几个公章就难办成事。

如农转农的户口迁移手续繁琐，在邻近乡镇和县与县接壤的地区农村户口迁进迁出都得到县局审批，来来回回得好几天，这不仅耽误了行政相对人的宝贵的时间、金钱和机会成本，也使政府的行政效率大大减低。

2.1.3政策执行异化政策执行异化主要指政策执行主体有意或无意地曲解、扭曲政策的精神、内容和目标等，使得政策目标不能有效实现。

政策执行异化通常可以归纳为以下几种:一是敷衍执行，即政策执行者在落实政策过程时敷衍塞责，只做表面文章，而不采取可切实有效的措施来贯彻执行。

从表面来看，政策宣传非常热闹，政策执行也轰轰烈烈，而实际上这种敷衍执行是政策执行的“缺位”，不仅欺骗了上级政府，而且损害了公众利益。