我国东部地区地级市养老设施布局规划研究王函，胡建锋摘要：地级市的城市公共服务设施规划系统性较强，而城市总体规划中的公共服务设施规划虽涉及面较广，但深度较浅，对养老服务设施等关注度不高、指导性较差，大部分城市养老设施布局专项规划仍处于探索阶段。

随着国家对养老问题的重视，需要建立科学、理性的养老设施规划体系。

研究以山东省临沂市为例，建立对东部地区地级市养老设施布局规划的理性思考，希望对我国同类地区养老设施布局有所帮助。

通过分析设施建设困境、老龄化社会现状，建立技术体系与规划核心内容，分机构养老、社区养老、居家养老几个层次进行规划指引与标准配置。

结合数据分析，采用设施适宜性评价、基于GIS的“位置分配”模型等新型手段；全面介绍地级市城市养老设施规划。

由于为老设施规划控制弹性较大，本文主要介绍城市养老设施配置标准。

关键词：东部地区，养老设施，布局规划1现状层面分析1.1养老服务设施建设困境截至目前，世界上所有发达国家都已进入老龄社会，许多发展中国家正在或即将进入老龄社会。

2014年末，全国人口共计13.68亿人，60周岁及以上人口数为2.12亿人，占总人口比重为15.5%；65周岁及以上人口数为1.37亿人，占比10.1% 。

20世纪90年代开始的“人口红利”已经接近尾声，今后半个世纪内，我国将全面进入“银发经济”时代。

未来中国人口将呈现出老龄化、高龄化、空巢化加速增长的态势，养老事业将成为社会发展中的重要民生问题。

反映在养老服务设施上，设施总量不足是最为突出的问题。

国内对养老问题的应对刚刚起步。

以山东省临沂市为例，2014年全市每千名老人拥有床位数仅18.7张，远远低于50张的国际标准。

受“隐性老龄化”影响，大部分东部省份城市养老问题未直接表现出来，导致设施建设相对滞后。

图1部分国家与地区每千名老人拥有养老服务设施床位数情况比较（图片来源：笔者自绘）为应对人口社会老龄化，各级政府制定了一系列的政策文件；在国家国民经济和社会发展“十三五”规划中，明确提出要积极开展应对人口老龄化行动，弘扬敬老、养老、助老社会风尚，建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系，推动医疗卫生和养老服务相结合，探索建立长期护理保险制度。

全面放开养老服务市场，通过购买服务、股权合作等方式支持各类市场主体增加养老服务和产品供给。

1.2老龄化社会现状全国老龄工作委员会办公室预测，未来中国的老龄化进程认为三个阶段：第一阶段，从2001年到2020年是快速老龄化阶段。

第二阶段，从2021年到2050年是加速老龄化阶段。

第三阶段，从2051年到2100年是稳定的重度老龄化阶段，老年人口规模将稳定在3亿-4亿，老龄化水平基本稳定在31%左右，80岁及以上高龄老人占老年总人口的比重将保持在25%-30%，进入一个高度老龄化的平台期。

而根据全国老龄工作委员会的研究，中国社会老龄化的特征包括：老龄人口规模巨大、发展不平衡、女性老年人口多于男性、老龄化发展迅速、城乡倒置（国外城市＞农村，中国农村＞城市）、老龄化超前现代化（未富先老）等。

1.2.1临沂市人口老龄化现状截至2014年底，临沂市60岁以上老年人口数已达181.9万人，占全市常住人口总数的17.80%，为山东省老年人口第一大市。

老年人口逐年增加，空巢老年人数达55.9万，占老年人口总数的30.8%，全市共有失能、半失能老人12.48万，80岁以上高龄老人约30万，90岁以上老年人3.3万，百岁老人近600人。

图 2 山东省各地市老龄化水平（图片来源：笔者自绘）按照六普常住人口数据，借助人口计算模型，预计至2020年，临沂市域老年常住人口将达到201万人，老龄化水平达到19.1%。

对此，临沂市政府出台的《关于加快社会养老服务体系建设的意见》中明确提出，要重点建设市级大型综合性、示范性养老服务设施，各县区至少建设一处以收养半自理和不能自理老年人为主的老年养护设施。

图 3 基于六普数据的临沂市域人口老龄化预测分析（图片来源：笔者自绘）至2015年9月底，临沂市区常住人口规模为289.71万人，60岁以上人口37.81万人，老龄化水平13.05%。

预计至2020年底，市区常住人口规模为330.63万人，60岁以上人口46.13万人，老龄化水平13.95%。

现状老年人口集中在兰山、银雀山、金雀山、义堂、方城、汤头、罗庄、盛庄、傅庄等区域。

城乡人口老龄化水平倒置，汤头、李官、郑旺等乡镇地区的人口老龄水平高于兰山、金雀山、银雀山、盛庄、罗庄等城区。

图4基于六普数据的临沂市老龄人口规模分布特征与老龄化水平分布特征（图片来源：笔者自绘）根据六普数据得到的人口年龄结构分析及预测，临沂市老龄人口中，60-70岁人口将会快速增长，且大部分属于具有自理能力的老年人，对于老年公寓以及居家养老等设施的服务需求较大。

老年人性别比中女性大于男性。

临沂市人口老龄化是在出生、死亡和迁移的综合作用下逐渐形成的。

1.2.2临沂市城区养老服务设施现状根据《临沂市国民经济和社会发展统计公报》有关资料数据，综合比较近几年全市敬老院、老人占用床位数、集中供养、分散供养的情况发现：全市敬老院数量正在逐渐减少；老人占用床位数正逐渐扩大；单体敬老院正朝向规模扩张、集中化布局发展，养老服务设施发展正走向正规化。

集中供养的老人数量正逐渐增大，养老服务设施需求达到新的层次。

图5临沂市部分养老服务设施现状情况（图片来源：笔者自绘）图6临沂市2012-2014年集中供养与分散供养人数情况（图片来源：笔者自绘）目前，市区养老机构设施主要集中在兰山、罗庄及九曲街道。

老年人口较多的方城、义堂、汤头、盛庄等街道则机构较少。

现状老年公寓的辐射覆盖率较低，有较大缺口。

养老床位建设供给量不足，床位短缺问题突出。

受传统观念落后、服务水平落后、医养结合欠缺等因素影响，现有养老机构入住率不高。

现状主要医疗设施、养老为老设施分布无规律可循，与居住用地空间布局不符，设施用地分布在城市发展等因素影响下话语权不强，用地常为城市开发剩余的“边角料”用地。

图7 临沂市中心城区现状主要医疗设施、养老为老设施分布示意图（图片来源：笔者自绘）另外，大部分养老设施属于改建、扩建，上位规划落地较少，解决用地成为专项规划的主要难题。

1.2.3相关部门政策、规范现状目前，养老设施专项规划是一个新类型的专项规划，在规范层面尚未形成统一的配套标准。

涉及养老设施规划的国家规范标准包括：《城市居住区规划设计规范》、《老年人居住建筑设计标准》、《城市公共设施规划规范》、《城镇老年人设施规划规范》、《老年养护院建设标准》、《社区老年人日间照料中心标准》等；各标准针对的设施类型及规范内容深度各有侧重；规范之间内容互相交叉，协调统一性较差。

《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》中提出了养老服务发展的目标和任务：全国社会养老床位数达到每百名老年人3.5—4张。

《山东省人民政府关于加快发展养老服务业的意见》则提出：到2020年，人均用地不少于0.2平方米，分区分级规划设置养老服务设施，支持利用闲置企业厂房、商业设施、办公场所等改建养老机构。

具体到地市层面，《临沂市人民政府关于加快推进社会养老服务体系建设的意见》中提出：除市级大型综合示范性养老服务设施、县区老年养护设施、街道综合性养老服务设施外；日间照料中心覆盖城市社区，为老年人提供日间照料、短期托养、膳食供应等服务；养老服务信息平台基本覆盖全市城乡社区，打造农村互助养老平台。

虽然大部分政策、规范均对养老设施建筑面积、用地面积、床位数等指标进行了规定；但现状实施层面效果较差。

原因主要是城市主城区用地普遍紧张，民政部门对于养老设施规划的话语权较弱，设施用地易被侵蚀、实施性差；现状大部分养老设施市场操作灵活性大，城市规划起到的干预性不强；各部门指标与政策编制部门采用的口径不一致，导致制定的规范标准层次不一；对养老服务设施规划的指导性不强。

根据因地制宜的原则，本研究充分考虑临沂市现状，参考其他同类城市的指标体系，与临沂市现状指标进行对比，总结建立一套适合的养老设施指标体系。

2规划方法分析2.1技术体系构建结合现状对比发现，大部分城市养老设施重视混合、互助、医养结合；而推进老龄产业的综合开发和集约式发展，养老设施与为老设施结合，强调居家养老、社区养老等方式是未来养老服务设施发展的方向。

规划层面要重视现状分析与评价、发展目标与策略、规模预测、建设标准与采用指标体系、设施规划布局、规划实施策略等内容。

图8规划技术路线示意图（图片来源：笔者自绘）图9设施布局核心问题示意图（图片来源：笔者自绘）2.2规划核心内容首先，要建立符合城市实际的指标控制体系；体系包括老年人的千人床位指标、各类养老服务设施服务半径及合理规模、设施人均建设用地、人均建筑面积指标及硬软件配套指标。

其次，预测各类养老服务设施规模；考虑到人口变化，规划老年人千人床位指标取值宜设定一个弹性范围，各类设施规模按指标体系分析来测算。

第三，需要对城市养老服务设施合理分类；养老服务设施主分养老设施与为老设施。

养老设施主要包括机构养老设施、社区养老设施、居家养老设施。

为老设施主要包括医疗设施、教育设施、文体设施、交通设施、游憩设施等。

养老服务设施中很大部分是与城市其他功能进行共享使用。

机构养老设施按照经营方式还可以分为公办公营、公办民营、民办公助、民办民营几种方式。

图10养老服务设施体系要素构成示意图（图片来源：笔者自绘）还要分类型制定不同的规划策略；按照养老设施、为老设施不同要求标准，对各类设施按照市区级、街道社区级、基层社区级等不同等级逐级配建。

下面以山东省临沂市为例，重点介绍城市养老设施的体系构建，以及机构养老规划、社区养老规划、居家养老规划的规划指引与配置标准。

3临沂市养老设施体系构建目前，国内城市中，北京采用了“9064”体系（即居家养老90%、社区养老6%、机构养老4%），深圳采用“9073”体系，南京、宁波、武汉采用“9055”体系。

临沂市适龄入学人口高，经济收入水平在鲁西南地区属于前列，随着社会发展，受教育水平的提高，对机构养老的偏见会越来越小。

其养老服务体系应在总体目标基础上，适当缩小居家养老比重，扩大机构养老比重。

设施建设不盲目借鉴北上广深等一线大城市，与发达地区二线城市看齐。

结合现状，临沂市养老服务设施体系初步构建为“9055”体系，即居家养老占90%、社区养老与机构养老各占5%。

建立“以居家养老为基础、社区照料为依托、机构养老为补充”的养老服务体系，积极倡导“医养结合、养护结合”的新模式。

机构养老设施分为市区、区、街道三级，市区级设施包括市级福利院、市级老年养护院、市级老年公寓，区级设施包括区级福利中心、区级老年公寓、区级老年养护院；街道级设施主要指街道敬老院。