如何减少和预防群体性事件的发生调研报告——赤水市政法委作者：赤水市政法委副书记唐从建来源：赤水市政法委“如何减少和预防群体性事件的发生”课题调研组牵头单位市政法委，参与单位市法院、市检察院、市公安局、市司法局等单位于2009年4 月10日至4月23日深入到农村、乡镇、企业、厂矿实地调研，召开市人大代表、市政协委员、市直主要部门负责人、村组干部参加的座谈会听取征求意见，现形成以下调研报告。

一、当前群体性事件的新特点、特征、发展趋势及表现方式新特点：将发泄不满的目标指向了政府；维护自身合法权益而采取过激行为。

群体性事件所形成的负面示范效应以及社会浮躁心理再扩散；利益受损群体的消极情绪极容易加剧；选择非理性手段表达诉求。

特征：主要表现为维权与社会泄愤的双重特征。

群体性参与、突发性加快、利益性增多、关联性互动、仿效性增强、对抗性（暴力性、破坏性）升级、危害性极大、反复性递增。

发展趋势：数量规模呈上升态势；多领域的利益冲突越来越显现；行为方式越来越激烈；有组织性趋向越来越明显；群体行为的互动性增强；处置难度不断增大。

表现方式：以要求政府、部门解决各种问题为由，聚集在党政机关、主管部门门口，干扰党政机关部门的正常工作秩序；上路堵塞交通，拦截上级领导喊（冤）；集体罢工、罢市；以你们不解决我们就要到遵、到省、进京上访、或以死相威胁。

二、特殊群体不断聚集、闹事形成的原因（一）、上访者利益主体，在表达自身利益诉求，实现利益需求的过程中，不同利益主体由于不同的原因引发的诉求不同，所采取的表达方式、手段也不同。

毋庸置疑，其原因与利益诉求主体自身的文化程度、年龄结构、法律意识等有关联。

1、社会转型引发的矛盾是特殊群体性事件产生的基础性根源。

在各种社会资源有限的前提下，多元化的利益群体会不可避免地相互竞争和冲突。

如企业改革改制、土地补偿、权属私有等等。

2、群众的民主意识在不断增强，但政治参与能力相对较低，法制观念淡薄，这是特殊群体事件产生的文化因素。

当群众之间、上下级之间出现利益摩擦或纠纷时，一些群体错误认为聚众闹事可以对领导造成压力，能较快解决问题，使本来能用调解、法律程序得到解决的问题演化成突发性群体性事件。

3、尝到了闹而优则仕的甜头。

有的上访者确实经过上访，有关部门为了做好“稳定”，一味用“忍让”来追求“大事化小、小事化了”，即使不属政策解决的范围，也给予“恩赐”。

4、单纯强调维权，曲解“以人为本”就得以他为本，构建“和谐社会”就必须解决他的问题，信“访”不信“法”，尤其是涉法涉诉案件，当事人不承认裁判的权威和效力而选择上访。

5、追求需求利益最大化。

本来是一点小事，把它说得很大、很复杂，扩大问题。

甚至无理的也来过“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的心理，要大闹一番，缠访缠诉、胡搅蛮缠。

（二）、职能部门1、利益诉求渠道单一。

从目前现有的群众利益诉求渠道来看，信访仍然是群众利益诉求的主要渠道。

此外，虽然还有人大、政协、媒体等部门的渠道。

但是，随着经济的不断发展、城市建设的不断扩大，社会矛盾逐步凸现，大量的群众利益诉求涌入信访领域，现行信访体制难以适应人民群众利益诉求不断增加的形势，信访部门作为群众利益诉求的代言部门，但他又不是直接处理事务的职能部门，致使一些信访事项从下级反映到上级，又从上级转到下级，转来转去，最终还是没有得到彻底解决，从而导致越级访、群体访等事件长期居高不下。

2、基层领导重视不够。

部分基层领导（含村级基层组织）对利益群体所反映的诉求重视不够，不是采取积极、有效的措施去解决问题，保护他们的利益，而是能拖则拖，能哄则哄，有的甚至于采取堵、压的方式，对利益群体进行控制，让他们“知难而退”，以显其维护稳定的“决心“和“实力”，其最终的结果，只能导致“小事拖大，大事拖炸”，迫使部分利益群体采取更为过激手段向政府施压，以此实现自身的利益需求。

3、协调配合工作不力。

上级与下级，责任部门与配合部门没有形成解决问题的合力，对利益诉求主体所反映的问题，互相推诿扯皮、“踢皮球”的现象仍然存在，不敢于面对群众、不敢于承担责任，导致利益诉求主体的利益长期不能实现，对党委、政府或职能部门失去信任，造成工作的被动。

4、行政行为不规范。

一些执法部门，特别是行政执法部门，在执法过程中，不按有关法律法规办事，没有做到有法可依，有法必依。

如《信访条例》中虽对实体方面、程序方面作出了具体、明确规定，但在实际操作中，却显得苍白无力，某些职能部门特权思想严重，对利益诉求主体所反映的诉求，不按规定办理，也不回复，致使利益主体长期上访。

5、各级干部存在四种心态，值得深思：一是拖。

一些矛盾是上任留下来的，到了自己这一任也不想去碰它，反正自己是有任期的，拖过几年，自己一走了之，一些长达十几年都没有解决的矛盾往往属于拖下来这一类。

二是躲。

在基层，群众从前门来，领导从后门溜的现象的确存在，躲矛盾、躲群众、躲难听话，遇有矛盾问题绕道走，这种心态在干部之间相互感染着。

三是捂。

一些矛盾问题，本来只要情况属实，基层机关就应该启动纠错机制予以纠正，但一些部门为了怕考核丢分，就硬顶着矛盾不办，导致一些群众频繁上访，甚至产生了一些过激行为。

四是推。

一些群众反映，他们最怕是涉及多个部门的诉求，通常情况是，哪个部门都沾边，哪个部门都不愿意去牵头解决，导致问题在几个部门之间推来推去，就是得不到很好的解决，一些问题一推就是几年，情况变得复杂化。

三、预防和处置特殊群体性事件的对策及建议各地、各级政府要全面落实科学发展观，把维护社会稳定、预防群体性事件放在一个非常重要的位置加以认真对待，预防和处置特殊群体性事件，应当从大局出发，强化主体意识、大局意识、责任意识，认真研究和把握社会矛盾的规律和特点，积极探索源头治理的科学办法和途径，综合运用法律、政策、行政和民间调解手段，构建上下分级负责与各部门横向联动紧密结合的工作格局，逐步形成源头治理、超前预警、协调分解、联合督查、化解消除等多个环节的联动工作机制。

（一）源头治理从发展趋势看，特殊群体集访活动在今后一个时期仍将呈现相对活跃态势。

积极应对新时期的社会矛盾和问题，从源头上预防和减少各类矛盾的发生，是降低聚集闹事集访量，进一步维护社会政治稳定的治本之策。

1、坚持科学决策、民主决策、依法决策坚持依法推进党务、政务公开，有效汇集民意、反映民意、实现民意，使决策主张与广大人民群众的意愿紧密相融。

凡出台涉及群众切身利益的政策，都要充分听取群众的意见。

充分估计到一些政策出台可能给群众带来的负面影响，充分考虑群众物质和心理的承受能力，制定相应的保障措施。

确定发展项目，不仅要考虑经济技术指标、环境指标、安全指标等情况，还要充分考虑对群众生产生活可能产生的影响，特别是要在群众生活的细微处着想。

制定改革措施，必须反复论证，考虑是否符合人民群众的根本利益。

注意照顾困难群众的利益，防止不切实际的政策措施无法落实而引发群体性矛盾。

2、要及早发现，提前做好工作预防为主、防患于未然。

高度关注社情民意，切实加强矛盾纠纷排查化解，深入开展领导干部“大接访”，各部门各单位要建立社会稳定风险评估机制，努力把可能引发群体性事件的苗头和隐患消除在萌芽状态。

对于那些因决策不当、管理不当、执法不当而引起群众广泛关注、社会反映强烈的问题，要抓紧纠正和改进，决不能置若罔闻、久拖不决；对于政策和决策不符合大多数群众根本利益的，决不能强行出台实施；对于政策和决策本身符合大多数群众根本利益，但一些群众一时难以理解的，要充分做好宣传解释工作，不要仓促出台；对于涉及群众现实切身利益的问题，要认真对待，及时研究解决。

3、加强和改进新形势下的群众工作善于做群众思想工作，教育引导广大干部群众正确认识和处理各种利益关系。

一是建立健全群众利益诉求机制，发挥村级说事室、乡镇综治中心，以及各级各类接访、信访、投诉、热线和信箱的作用，畅通多种诉求渠道，进一步为群众创造更多发表意见、反映诉求的机会。

二是敢于触及涉及群众切身利益的热点难点问题，实事求是地把情况说明，把道理说清，解开群众心中的结，增强群众心理承受能力，有效化解矛盾，用真心换来群众的理解和支持。

三是进一步加强法制宣传教育，重点放在增强全民的法律意识尤其是权利义务观念上，引导群众通过合法途径解决社会矛盾，消除“宁访人、不访法”的落后观念，减少动辄找上级党委和政府的不正常现象。

(二)超前预警健全党和政府主导的维护群众利益机制，健全完善处理社会矛盾的工作机制和预警机制，形成科学有效的利益保障机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制、应急管理机制，搭建多种形式的沟通平台，拓宽社情民意表达渠道。

1、完善动态预警机制特殊群体性事件不是一哄而起的，而是一个动态的过程，完全可以做到早发现、早介入。

完善超前预警机制的关键是要深入研究集访活动的规律和趋势，认真排查社会矛盾纠纷隐患，切实做到排查工作走在预防前，预防工作走在调解前，调解工作走在矛盾纠纷激化前。

2、建立完善的社会信息反馈网络，拓宽信息渠道建立健全市、乡(镇)、村三级信息网络，收集、上报、反馈涉及群众利益、容易引发群体性事件的重要信息，力求获得预警性、超前性、深层次的舆情动态，赢得工作的主动权。

此外，要充分利用互联网等信息技术，在网上广泛征集社情民意。

3、坚持矛盾纠纷排查调处制度，一是坚持日常、重要节日、重大活动前的排查调处制度，对排查中发现的可能诱发群体性事件的苗头和隐患，有针对性地采取措施，认真加以解决。

二是加强易发群体性矛盾的地区、单位和问题的动态监控，梳理出尚未发生的苗头性问题，及时研究可能发生的矛盾和影响稳定的因素，立足于早发现、早报告、早化解、早控制，为领导决策和把握解决问题的时机提供依据。

三是要深入对倾向性和热点难点问题的调查研究，及时拿出解决问题的办法和相应对策，防止矛盾和纠纷的扩大化。

(三)协调分解做好特殊群体性集访工作体现在化解矛盾，化解矛盾的关键在于明确责任，尤其要克服是个别部门的事的思想，形成层层化解、分级化解、属地化解的工作局面。

l、全面整合现有工作机制当前，全面整合维稳办、综治办、公安、法院、司法、信访等资源，坚持定期通报研究人民内部矛盾纠纷排查调处情况，将化解人民内部矛盾纠纷纳入民主决策之中，形成人民调解、司法调解、行政调解“三位一体”的工作模式，不断完善事前预警、事中应对、事后管理的长效机制，形成党委协调、多家联动、以防为主、调防结合的“大调解”工作格局。

2、严格落实领导责任制建立完善“一把手”负总责、分管领导具体抓、班子其他成员各负其责的领导责任制。

进一步落实好重大问题领导包案制度，对突出的问题的处理，将责任明确落实到人，实行“四包”责任制（即包掌握情况、包思想教育、包解决化解、包息诉息访），加大对特殊群体性事件处理的领导力度。